Autor: Dr. Giovani Mayorga Andaluz.
La falta disciplinaria prevista en el art. 120, numeral 12 del COESCOP, requiere para su configuración de un resultado dañoso o de un desvalor de resultado:
Desobedecer órdenes verbales o escritas enmarcadas en el ordenamiento jurídico o inobservar el procedimiento respectivo, cuando ello afecte al servicio o al orden institucional;
Se requiere por tanto un hecho (12. Desobedecer órdenes verbales o escritas enmarcadas en el ordenamiento jurídico o inobservar el procedimiento respectivo, es decir el DESVALOR DE LA ACCIÓN), pero este hecho requiere además un plus que es “cuando ello afecte al servicio o al orden institucional;”,es decir, el DESVALOR DEL RESULTADO.
El auto de inicio del sumario no establece en forma alguna como se afectó al servicio o al orden institucional y tampoco existe prueba de esta afectación, lo cual enerva la falta disciplinaria imputada porque debe existir una afectación al servicio o al orden institucional.
El desvalor del resultado y la valoración de los resultados dañosos, por lo tanto son necesarios para la imposición de las sanciones administrativas, no solo porque es una norma jurídica de obligatoria aplicación la del artículo antes invocado, sino porque solamente gracias a ella puede predicarse si la infracción es lo suficientemente grave como para aplicar la sanción, o dicho de otra manera, la regla del Art. 120, numeral 12, del COESCOP, es la única que permite verificar la existencia de la infracción administrativa y, cuando es necesario, la proporcionalidad de la sanción.
En casos análogos referidos a la aplicación de sanciones administrativas, la Corte Constitucional ecuatoriana ha reiterado en su abundante jurisprudencia, sobre la necesidad inexorable de aplicar el criterio en cuestión. Así, por ejemplo, la sentencia 3-19-CN/20, en cuyo párrafo 102 señala: “En cuanto al procedimiento disciplinario desarrollado por el CJ, este debe también respetar en todos los casos el debido proceso administrativo y los derechos de protección que la Constitución garantizan. En consecuencia, este procedimiento administrativo sancionatorio no puede limitarse simplemente a reproducir la declaración jurisdiccional de la falta e imponer una sanción, pues ello implicaría falta de motivación, En todos los casos deberá permitirse al funcionario judicial el adecuado ejercicio de su defensa; y deberá valorarse conforme el COFJ la conducta, idoneidad y desempeño del juez, fiscal o defensor como funcionario público, la gravedad de la falta y la proporcionalidad de la sanción, de modo que toda imposición de una sanción se halle siempre debidamente motivada”.
Potestad sancionadora del Consejo de la Judicatura
Lo propio ocurre con el precedente establecido en el párrafo 66 del auto de aclaración y ampliación de la sentencia 3-19-CN/20, en el que se impone obligaciones concretas al Consejo de la Judicatura al momento de aplicar la potestad sancionadora: “De esa manera, en los párrafos 86, 86.1 y 86.2, la sentencia insiste en que se debe diferenciar entre por un lado, la declaración jurisdiccional de la existencia de dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable, que siempre es realizada por una autoridad jurisdiccional, y, por otro, la determinación de la responsabilidad administrativa por ese acto u omisión. El análisis que debe realizar el CJ, en este sentido, se centra exclusivamente en determinar el grado de responsabilidad subjetiva e individualizada del servidor o servidora sumariada, habiendo seguido el debido proceso establecido en la Constitución y la ley, y sin pronunciarse sobre cuestiones jurisdiccionales”.
Otra sentencia interesante en esta materia y también olvidada por el órgano disciplinario, es el precedente constante en el auto de verificación de la sentencia 12-12-EP/20 en donde la Corte Constitucional, señala en el párrafo 24.4 que:
La imposición de sanciones susceptibles de suspensión o destitución debe sujetarse a las circunstancias constitutivas previstas legalmente, entre otras, a los resultados dañosos producidos por la acción u omisión de las y los servidores judiciales”; y, el párrafo 25 ibídem donde se considera que: “25. Sobre la base de lo expuesto esta Corte resuelve: […] 4.- Ordenar al Consejo de la Judicatura, en particular a las unidades administrativas encargadas de ejercer el control disciplinario, a actuar con sujeción al principio de debida diligencia en la sustanciación de los sumarios disciplinarios, para un efectivo cumplimiento de las medidas de investigación, determinación de responsabilidades y sanción, ordenadas en las decisiones de la justicia constitucional que contengan la declaración de vulneración de derechos producto de una decisión jurisdiccional, de acuerdo con los parámetros establecidos en el presente auto.
Como se puede apreciar, se debe establecer obligatoriamente el desvalor del resultado pues se trata de un procedimiento sancionatorio donde se aplica el ius puniendi estatal. Bajo el criterio del numeral 12 del art. 120 del COESCOP y los precedentes dictados por nuestra Corte Constitucional, la estructura de la responsabilidad en el derecho disciplinario está edificada no en la mera infracción del deber sino en la INFRACCIÓN SUSTANCIAL de los deberes, en donde el desvalor de la acción es apenas un criterio al que deben sumarse el desvalor del resultado.
En este sentido, el desvalor de la acción en el ámbito disciplinario como lo advierte el profesor Carlos Arturo Gómez Pavajeau[1] requiere de un doble juicio: el juicio deontológico y el juicio axiológico:
De allí que una vez verificada tempranamente la tipicidad, que envuelve provisionalmente lo ilícito, por lo general se tiene la ilicitud típica con resultado del juicio deontológico, no obstante habrá casos en los cuales muy a pesar de la apariencia ilícita de la conducta, contraria a la norma, si se somete al tamiz del juicio axiológico puede determinarse que la misma no resulta contraria a derecho, esto es, podemos encontrar que se halla ausente de ilicitud sustancial.
Gómez Pavajeau[2], manifiesta adicionalmente que:
Lo ilícito disciplinario está referido a una conducta positiva o negativa que afecta de manera sustancial los deberes funcionales. Lo relevante, en el derecho disciplinario está en el desvalor de la conducta, en la infracción del deber, empero no en la infracción del deber por el deber mismo, esto es, no en lo ilícito formal, sino en el quebrantamiento sustancial del deber que se trasluce en la oposición al cumplimiento de los fines del Estado»
Siguiendo esta misma línea de pensamiento, Juan Manuel Taryter[3] menciona que:
El derecho disciplinario considerará como faltas las conductas que atacan el buen funcionamiento del aparato administrativo, teniendo siempre en cuenta que este no es un fin en sí mismo sino un medio para conseguir el interés público, el buen servicio a los ciudadanos. De ahí que no todo incumplimiento de los deberes constituya una falta disciplinaria.
La Procuraduría General de la Nación[4], de Colombia, considera al respecto que:
El límite de la potestad sancionadora, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, se encuentra en la afectación o amenaza de afectación del servicio, de tal manera que, si esta situación no se produce, no hay lugar a responsabilidad disciplinaria. Por ello, para determinar dicha responsabilidad no es suficiente verificar la infracción del reglamento, sino que se hace necesario valorar la afectación del servicio o la función pública asignada (…).
En concordancia con lo antes expuesto no todo incumplimiento del deber puede traducirse en un ilícito administrativo pues es necesario que exista una afectación seria, sustancial que comprometa el bien jurídico tutelado más allá del simple desvalor de la acción, sumado a los resultados dañosos producidos por la acción u omisión de los servidores policiales (desvalor de resultado).
En mi caso concreto, como advertí antes, no existe en el auto inicial ningún argumento sobre el contenido del art. 120.12 del COESCOP referido “cuando ello afecte al servicio o al orden institucional.”, por manera que al no existir ni los argumentos sobre el desvalor del resultado, no puede existir falta administrativa alguna.
LA HORA
Autor: Dr. Giovani Mayorga Andaluz.
[1] Gómez Pavajeau, Carlos Arturo, Fundamentos del Derecho Disciplinario, Colección de Derecho Disciplinario, vol. 4, Ediciones Nueva Jurídica, 2012, pp. 146 y 147
[2] Gómez Pavajeau, Carlos Arturo. A.A.V.V. Lecciones de Derecho Disciplinario. Volumen I. Procuraduría General de la Nación. Instituto de Estudios del Ministerio Público. Pág. 25 y26.)
[3] Trayter, Juan Manuel. Manual de derecho disciplinario de los funcionarios públicos. Madrid. Marcial Pons. 1992. Pág. 24
[4] Procuraduría General de la Nación. Concepto No. 4098 de 17 de 2006.