Por: Ab. Salim Zaidán

Catedrático de la Universidad Internacional SEK, Universidad de las Américas y Universidad Católica del Ecuador, ex agente del Estado ecuatoriano ante la Corte Interamericana

Todo servidor público tiene límites en el ejercicio de sus funciones y dentro de aquellos figura su obligación de respetar y garantizar la vigencia de los derechos humanos y el deber de responder por los excesos de poder, inobservancia de deberes y actos inconstitucionales, ilegales y arbitrarios que vulneren derechos humanos protegidos principalmente por las Constituciones de los Estados y los instrumentos internacionales por ellos ratificados. Así, un guía penitenciario tiene la obligación de no torturar ni maltratar a los detenidos que custodia, un juez tiene el deber de despachar en un plazo razonable una causa y respetar los derechos de protección o las garantías que integran el debido proceso de las partes en la sustanciación de los juicios; una autoridad en materia de salud pública tiene el deber de suministrar tratamiento, en especial ciertos medicamentos antirretrovirales a aquella población vulnerable que padece enfermedades que afectan su sistema inmunológico.

Pero de qué manera esos derechos y esas obligaciones se transforman en pautas de conducta en los Estados. Pedro Nikken, ex juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, señala que al depositar el instrumento de ratificación de tratados internacionales de derechos humanos en la Secretaría de los organismos internacionales, un Estado se somete a un ordenamiento jurídico en el cual asume obligaciones y reconoce derechos, no en relación con otros Estados, sino con respecto a las personas sujetas a su jurisdicción.

Y la primera obligación asumida por los Estados al ratificar la Convención Americana sobre Derechos Humanos es respetar los derechos. La obligación de respetar generalmente supone un deber de abstención, que se traduce en diversos escenarios como el de no privar arbitrariamente de la vida a una persona, no torturarla, no privarle del uso y goce de sus bienes salvo previa declaratoria de utilidad pública, etc.

La segunda obligación de los Estados es garantizar la vigencia de los derechos protegidos por la Convención a toda persona sujeta a su jurisdicción. Como consecuencia de esta obligación el Estado debe prevenir, investigar, sancionar las violaciones de los derechos y buscar formas de reparación de los daños ocasionados.

Para atribuir a un Estado la omisión de garantía, por dejar de evitar la violación a los derechos cuando tenía la obligación de hacerlo, es necesario verificar las obligaciones a cargo de un funcionario público de conformidad a las labores propias de su cargo. Por ejemplo si un agente policial es alertado sobre una determinada amenaza a la vida e integridad de una persona por parte inclusive de particulares y no actúa a tiempo para impedir la ocurrencia de la violación y adicionalmente la Fiscalía no da trámite a la fase preprocesal de indagación previa para esclarecer el asunto, para la posterior determinación judicial de la existencia del delito y atribución de responsabilidad, los agentes policiales y fiscales pueden comprometer la responsabilidad internacional del Estado por inobservancia del deber de garantía de prevención e investigación de las violaciones de derechos humanos.

Por otro lado si, por ejemplo, el Estado, a través de los órganos de la administración de justicia, no cumple su deber punitivo y omite imponer las penas preestablecidas para los responsables de un delito, también incumple el deber de garantía.

Asimismo, si aquel delito configura una violación de derechos humanos, se entiende por consecuencia lógica que se ha producido un daño que debe ser reparado y la primera oportunidad que tiene el Estado es ofrecer recursos adecuados y eficaces para hacer valer los derechos y poner en marcha sus propios sistemas procesales (que difieren de un Estado a otro y de acuerdo al derecho que se pretende hacer valer a través de una acción, recurso o garantía). Aquello ha sido reconocido por la Corte Interamericana que ha dicho que “un Estado parte en la Convención debe tener la oportunidad de ofrecer una reparación dentro de su jurisdicción interna y conforme a su sistema jurídico, antes de que los casos en que se aleguen presuntas violaciones de derechos protegidos por la Convención, por parte de ese Estado, se ventilen ante el sistema interamericano de protección de los derechos humanos”. Sin embargo si la reparación en el ámbito interno no se produce o es insuficiente, cabe la activación de la justicia interamericana para que los órganos del Sistema ofrezcan aquella justicia que las personas no pudieron obtener internamente o para determinar medidas de reparación más satisfactorias que las reconocidas por los tribunales internos.

La inobservancia del deber de respeto y garantía y el incumplimiento del deber de adecuación normativa reconocido en la Convención Americana y en la nueva Constitución, presentan escenarios de violación de derechos que no necesariamente son directamente atribuibles al Estado porque la responsabilidad internacional del Estado solamente tiene lugar previa verificación de dos elementos:

Elemento Objetivo:una determinada conducta es calificada como hecho internacionalmente ilícito, cuando consiste en un acto u omisión que viole un derecho u obligación consagrada en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en este caso de aquellas obligaciones del Estado consagradas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos). La violación puede originarse en el acto de cualquier agente de los cinco poderes del Estado o de otras entidades públicas, no obstante el derecho de repetición que tiene el Estado en relación al agente responsable de la violación, que se lo puede ejercer de conformidad con el procedimiento establecido entre los artículos 67 y 73 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.

Elemento Subjetivo:una conducta ilícita debe ser atribuible al Estado. El acto u omisión violatoria de los derechos debe ser realizada o tolerado por un agente del Estado. Además el Estado denunciado o demandado tiene que haber ratificado la Convención Americana sobre Derechos Humanos y reconocido la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos).

Solo con la constatación de inobservancia de los deberes estatales y la verificación de los elementos que configuran la responsabilidad internacional del Estado, es posible atribuir una violación de derechos y la responsabilidad de asumir las consecuencias generadas por el daño causado.

Más importante aún es recordar que la Corte Interamericana verifica la observancia de derechos protegidos y el cumplimiento de los deberes exigidos a los Estadosen la Convención Americana, sin determinar responsabilidades individuales, pues “…la Corte no puede ni debe discutir ni juzgar la naturaleza de los delitos atribuidos a los presuntos afectados, que se halla reservada al juicio penal correspondiente (…) sólo está llamada a pronunciarse acerca de violaciones concretas a las disposiciones de la Convención, en relación con cualquier persona, independientemente de la situación jurídica que éstas guarden y de la licitud o ilicitud de su conducta conforme a la legislación nacional correspondiente.”

Un aspecto procesal de relevancia resulta recordar que antes de que la Corte Interamericana determine la responsabilidad internacional de un Estado por violación a la Convención Americana sobre Derechos Humanos a través de una sentencia, tienen que agotarse previamente la fase de preadmisibilidad y las etapas de admisibilidad y fondo ante la Comisión Interamericana.

En la etapa de admisibilidad, la Comisión Interamericana, organismo cuasijudicial del Sistema, analiza si la petición cumple ciertos requisitos esencialmente de forma como la regla de previo agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna, la no duplicación de procedimientos internacionales, el plazo de seis meses a partir de la notificación de la decisión interna definitiva, los criterios de competencia de la Comisión Interamericana en razón del tiempo, materia, lugar y persona. Si no se cumplen los requisitos la petición es declarada inadmisible y es archivada. Si por el contrario se cumplen, se declara admisible la petición y se abre la etapa de fondo del caso.

Cuando finaliza la etapa de fondo, la Comisión Interamericana, expide un informe preliminar de fondo, adoptado de conformidad con el artículo 50 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Dicho informe contiene recomendaciones al Estado que si son cumplidas dan lugar a dos alternativas: la expedición de un nuevo informe con carácter definitivo de acuerdo al artículo 51.1 de la Convención o el sometimiento del caso a conocimiento de la Corte Interamericana.

Están facultados para someter un caso a conocimiento de la Corte Interamericana, desde sus distintas posiciones, pretensiones e intereses, tanto la Comisión Interamericana como los Estados (caso atípico presentado una sola vez a nivel de Corte: el asunto Viviana Gallardo que ilustra una autodemanda presentada inexplicablemente por el propio Estado costarricense). No existe pues ius standi o acceso directo de las víctimas al órgano judicial del Sistema Interamericano, aspiración en la evolución del Sistema que deberá cristalizarse para reconocer a los individuos el carácter de sujetos plenos del Derecho Interamericano de los Derechos Humanos. Y es que lamentablemente el artículo 61.1 de la Convención Americana que regula la materia fue una copia de la norma equivalente del Convenio Europeo que negaba el acceso directo de los individuos a la Corte y tenía a la Comisión Europea como filtro previo para canalizar denuncias.

En todo caso se debe señalar que la práctica habitual es la interposición de la demanda por parte de la Comisión Interamericana y de aquello surge la necesidad de examinar el rol de “fiscal” que tiene este organismo, que presenta una demanda a la Corte en representación de la presunta víctima, habiendo ejercido previamente un rol cuasijudicial. El hecho de que la Comisión de órgano adjudicante pase a ser parte en el proceso ante la Corte es una incongruencia que se procuró corregirla con las penúltimas reformas al Reglamento de la Corte, sin embargo la Comisión impulsó una contrarreforma y expidió también nuevas disposiciones reglamentarias que dejaron intacta su categoría de parte procesal en el litigio en Corte. Aquello provoca una situación de desequilibrio procesal y desigualdad de armas: el Estado contesta dos escritos y dos alegatos orales, de la Comisión Interamericana y de los representantes de la presunta víctima.

Los representantes de la presunta víctima también pueden participar en el proceso. El reglamento de la Corte de 1996 ya les reconoció locus standi pero exclusivamente en la etapa de reparaciones, pero a partir de las reformas reglamentarias del año 2000 se les reconoció locus standi in judicio es decir el derecho a participar en el proceso escrito y oral durante todo el proceso contencioso. Al inicio del proceso intervienen a través de la interposición del escrito de solicitudes, argumentos y pruebas, en el que pueden alegar nuevas violaciones a derechos que no estaban consagradas en la demanda, pero no pueden alegar nuevos hechos por seguridad jurídica y para evitar un desequilibrio procesal de las partes.

El Estado por su parte expresa su posición en el proceso escrito a través de la contestación a la demanda y al escrito de solicitudes, argumentos y pruebas, en el cual tiene que controvertir los hechos y pretensiones de sus contrapartes y puede contradecir la argumentación de forma, fondo y reparaciones invocando, por ejemplo, la doctrina del margen de apreciación nacional.

Al presentar sus escritos, las partes deben proponer testigos y peritos y deben adjuntar la prueba que respalde sus alegatos o anunciar las declaraciones testimoniales y dictámenes periciales que presentarán en la audiencia pública. Existen varios tipos de pruebas que se presentan en los procesos contenciosos en derechos humanos: documentales, periciales, testimoniales e indiciarias. Valor de prueba directa tienen las pruebas documentales, periciales y testimoniales, mientras que las pruebas indirectas como las pruebas circunstanciales, los indicios y las presunciones tienen valor “cuando son coherentes, se confirman entre sí y permiten inferir conclusiones sólidas sobre los hechos que se examinan.”.

Luego del proceso escrito preliminar, se celebra una audiencia pública, donde se torna más evidente el desequilibrio procesal en el uso de la palabra de las partes, pues el tiempo concedido a los agentes del Estado no se equipara a la suma de tiempos otorgados a la Comisión y a los representantes de la presunta víctima.

En todo caso, luego de recoger los alegatos de las partes por escrito y mediante audiencias públicas con respecto a las excepciones preliminares, fondo, reparaciones, costas y gastos, después de recibir sus alegatos finales y la prueba ordenada para mejor resolver, la Corte Interamericana resuelve el asunto mediante una sentencia que es de obligatorio cumplimiento para los Estados y que constituye la primera posibilidad de culminación del proceso en Corte Interamericana. El Sistema, como otras formas de culminación de los procesos, ofrece a las partes la posibilidad de suscribir un acuerdo de solución amistosa que debe ser homologado a una sentencia, a la parte demandante le presenta la posibilidad de un desistimiento y al Estado le permite presentar un allanamiento parcial o total respecto a los hechos y pretensiones de la contraparte, que puede o no ser aceptado por la Corte.

Finalmente existe una fase de supervisión de la ejecución de la sentencia, que la sustancia la propia Corte Interamericana (desacierto por la sobrecarga de trabajo y porque se debería confiar esta responsabilidad a un órgano técnico), a diferencia del Sistema Europeo que confía esta responsabilidad al Comité de Ministros, órgano político que tampoco ha ofrecido una adecuada e imparcial vigilancia del cumplimiento íntegro de los fallos.

En lo que respecta al Estado ecuatoriano, registra ocho procesos en Corte Interamericana:

1. El acuerdo celebrado dentro del caso Consuelo Benavides homologado a sentencia que no puede ser cerrado por la imposibilidad alegada por la administración de justicia de investigar y sancionar al agente responsable que fue beneficiado por la declaratoria de prescripción de la acción.
2. La sentencia del caso Suárez Rosero que registra aportes doctrinarios en torno a la incomunicación y al deber de adecuación normativa y que incidió en el ordenamiento ecuatoriano por la reforma a un inciso del artículo 114 del Código Penal.
3. El caso Tibi que describe excesos en la detención, procesamiento e incautación de bienes a un presunto narcotraficante posteriormente absuelto y que refiere actos que pueden encuadrarse en la definición de tortura constante en los instrumentos internacionales especializados sobre la materia.
4. El caso Acosta Calderón, dentro del cual figura el único proceso ecuatoriano que ha sido cerrado más que por la ejecución íntegra de la sentencia por los problemas en la localización de la víctima y sus familiares para que puedan ser beneficiarios de las reparaciones.
5. El caso Zambrano Vélez que clarifica los estándares internacionales en torno al uso de la fuerza con ocasión de tres ejecuciones extrajudiciales en el marco de un estado de excepción.
6. El caso Albán Cornejo que reconoce violaciones al debido proceso en el juzgamiento de dos médicos de un hospital privado involucrados en un caso de negligencia médica pero que también describe la imposibilidad de sacrificar la garantía del debido proceso del non bis in idem en casos como éste que no configura graves violaciones de derechos humanos.
7. El caso Chaparro-Lapo con desarrollos jurisprudenciales relativos a la caracterización de las detenciones ilegales y arbitrarias. La ejecución de esta sentencia logró una reforma al reglamento de custodia de bienes y cobro por costos de bodegaje por parte del CONSEP.
8. El caso Salvador Chiriboga que reconoció el derecho de las entidades públicas a privar del uso y goce de bienes a sus propietarios en procesos expropiatorios orientados a la preservación del ambiente pero que también destacó la falta de pago del justo precio por el bien expropiado, lo que debía ser fijado por un Juzgado de lo Civil que sustanciaba el juicio de expropiación y que había demorado más de diez años en la sustanciación de un juicio que apenas hace escasos días ha concluido.

En nuestro medio, el litigio en Corte Interamericana refleja algunas debilidades por parte de todos sus actores. La formación de ciertos abogados de organizaciones no gubernamentales y abogados que patrocinan a las presuntas víctimas es deficiente, en particular en cuanto al Derecho Procesal aplicable a las distintas ramas del Derecho, de las cuales se puede hacer uso para agotar adecuadamente los recursos de la jurisdicción interna. Actualmente el Estado cuenta con un escaso personal técnico y calificado para el litigio. Evidencia un desconocimiento de las fuentes del Derecho Internacional de los Derechos Humanos por parte de ciertos diplomáticos que intervienen en la elaboración de instrumentos internacionales (afortunadamente hay otros con un notable nivel de preparación sobre la materia) y finalmente pone en evidencia posibles y ocasionales escenarios de extralimitación de competencias de la Comisión y la Corte Interamericana.

Esta realidad exige una capacitación a todo nivel y un replanteamiento de las jurisdicciones de los Estados y de los organismos que integran el Sistema Interamericano. Solo el equilibrio en el litigio, el reconocimiento de sistemas procesales diversos, de un pluralismo socio jurídico y la profesionalización de los actores que participan en los procesos interamericanos facilitarán el fortalecimiento de un Sistema, que por el momento se presenta muy atractivo para el debate académico pero en ocasiones presenta una pobre proyección para la aplicación práctica de decisiones abstractas y generales inaplicables a ciertas realidades del continente.

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CIDH, Informe No.86/03, Petición 116/2001, Inadmisibilidad, Oscar Cedeño Gonzáles, Costa Rica, 22 de Octubre de 2003, párrafo, 30 Informe No.39/06, Caso 11.673 (“Marzioni”), Argentina, 15 de Octubre de 1996, Informe Anual CIDH, 1997, párrafo 50.

CorteIDH, Caso Castillo Petruzzi, Excepciones Preliminares, Sentencia de 4 de septiembre de 1998, párr. 83.

Corte IDH, Caso Villagrán Morales, párr. 69; Caso Castillo Petruzzi, párr. 62; Caso Paniagua Morales, párr. 72; Caso Gangaram Panday, párr. 49.