RESEÑA HISTÓRICA DEL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO TRIBUTARIO
Autor: Dr. Leonardo Andrade
El sistema de lo contencioso tributario es una concepción moderna en las diversas legislaciones positivas, que aparece debido al influjo de la concepción del Estado de Derecho y la Justicia Administrativa, cuyos conceptos han ido adquiriendo más vigor con el transcurso del tiempo.
Época Republicana
Nuestra legislación positiva acogió esos principios provenientes del viejo mundo y fue uno de los primeros en Latinoamérica en instaurar la jurisdicción contencioso- tributaria, cuyo sistema es de reciente creación ya que antiguamente el orden político estatal no lo concebía. En orden a encontrar el proceso que ha seguido en nuestro país lo contencioso- tributario, conviene hacer una breve reseña del sistema tributario impositivo que regía a raíz de la vida republicana nacional y sus posteriores reformas.
En los inicios de la vida republicana independiente, año 1830, las cargas impositivas eran sumamente injustas, pues recalan sobre la clase más desposeída del país con el sistema del impuesto denominado ?contribución de indígenas?, rezagos de la dominación española, a las que se sumaba las temporalidades que afectaban en una proporción mínima al producto bruto. Nuestro sistema tributario era mixto y se hallaba conformado por el tributo personal y unos pocos e insignificantes gravámenes reales. Estos eran los principales gravámenes, además de las temporalidades y novenos, que fueron luego reemplazados por los diezmos. La ?contribución de indígenas? era un impuesto directo, injusto que afectaba precisamente a la clase indígena, a tantos reales por cabeza. El sistema de esa época era vejatorio y arbitrario, contrariaba los principios actuales de exigir tributo en proporción a la capacidad económica del contribuyente, el gravar con impuestos a las clases privilegiadas suponía en aquel tiempo un hecho deshonroso y que denotaba inferioridad. No se concebía como una contribución para el Estado que financie y preste servicios públicos a la comunidad. En el año de 1860 se abolió esta ?contribución de indígenas?.
Posteriormente se instituyó el diezmo, que era un gravamen que recala sobre el producto bruto proveniente de la agricultura, impuesto directo que afectaba a los terratenientes y que se fundaba en el precepto católico de pagar diezmos y primicias a la Iglesia Católica.
En los años de 1895 y 1899 se estableció la contribución general que afectaba a los predios llamados rurales y a las actividades bancarias. Era una especie de impuesto denominado actualmente sobre el patrimonio, pues afectaba a las manifestaciones más directas de la riqueza, a los predios rústicos, al capital bancario, al capital industrial, y al capital comercial. Al impuesto que afecta las tres últimas categorías se lo denominaba ?impuesto de capitales en giro?.
Nuestro sistema tributario era real, pues se componía de impuestos directos, impersonales y algunos gravámenes directos reales al patrimonio. No se grava a las rentas provenientes del trabajo ni a la propiedad urbana. ?Pero jamás se creyó que la obligación de contribuir para los gastos del Estado alcanzaba también a las personas que en su trabajo obtienen rentas considerables. Esta clase numerosa, entre las que figuran los empleados públicos y particulares, gerentes de empresas y de bancos, médicos, etc., no pagan impuestos directos, de modo que su participación en los gastos públicos era parcial, y constituía una casta privilegiada, solo que su privilegio provenía de la ignorancia reinante en materia financiera y no de situaciones históricas? (Dr. Eduardo Riofrio Villagómez, ?Manual de Ciencia de Hacienda y de Derecho?).
El Ordenamiento Fiscal en la República
Esta situación se mantuvo invariable hasta fines del siglo pasado. En 1884 el señor Gabriel Jesús Núñez, elabora un proyecto de Código Fiscal, de innegable valor histórico por su antigüedad y por ser un documento que refleja una visión general de las finanzas públicas en sus diversas manifestaciones, permite apreciar el ordenamiento fiscal que regía en aquella época y pedía al Ministro de Estado en el Despacho de Hacienda, que el Tribunal de Cuentas emita su informe; este Tribunal era el encargado de determinar si los empleados del fisco han cumplido con sus deberes en lo relativo a la correcta recaudación, inversión y distribución de los fondos públicos; le competía, además, hacer efectiva la responsabilidad pecuniaria o legal en que hubiesen incurrido los funcionarios públicos. Este Tribunal, en cuanto se refiere a cuentas, es actualmente la Contraloría General del Estado.
Se establecía también el recurso de queja ante la Corte Suprema de Justicia, lo cual equivaldría a la acción contemplada en la legislación vigente ante el Tribunal de lo Contencioso- Administrativo.
En los primeros años de este siglo existían en el país las Juntas de Hacienda que fueron un ensayo semi jurisdiccional. En materia de ingresos fiscales existían los siguientes impuestos:
a) Impuestos indirectos.-sobre los consumos y las transacciones, derechos aduaneros de importación y exportación; e,
b) Impuestos directos.-sobre los predios rústicos y el capital en giro.
Cronología de legislación relevante de la época
En 1920 se dictó una ley completa sobre el impuesto a las herencias. En 1925 se introdujeron importantes reformas financieras y se inició un proceso de reestructuración institucional del Estado Ecuatoriano. Con la asesoría de la Misión Kemmerer, en 1927 se dicta por primera vez la Ley del Impuesto a la Renta y la Ley Orgánica de Hacienda, en aquella ley se establecieron las tres categorías de rentas provenientes del trabajo, del capital y mixtas y se consideraron mínimos de exención y rebajas por cargas familiares. Además, se pretendió dar un incentivo a la capitalización exonerando del impuesto a las utilidades no distribuidas de las sociedades.
En 1928 se expidió la Ley del Impuesto a las Sucesiones, cuyo promotor fue el Dr. Eduardo Riofrio Villagómez. En este mismo año se publicó el ?Boletín de Hacienda?, en el cual se daba a conocer a los contribuyentes ciertas jurisprudencias o criterios tributarios sostenidos por la Administración; a esta fecha no funcionaba un tribunal especializado para el conocimiento de las controversias tributarias, su conocimiento estaba a cargo de los jueces civiles, quienes no tenían la suficiente especialidad que se requiere para el juzgamiento en esta materia.
El 20 de marzo de 1941 se expide la Ley de Imposiciones y Recaudaciones a la Renta (Ley de Impuesto a la Renta), en la que ya se establece el reclamo administrativo; en el Registro Oficial No 178 de 5 de enero de 1945 aparece publicado el Reglamento para determinar las atribuciones de la Dirección de Ingresos (actualmente denominado Dirección General del Servicio de Rentas Internas); en este año también se publica la Codificación de la Ley de Impuestos a la Renta Global y su Reglamento. En el año de 1949, mediante ley se grava con impuestos a la propiedad rural; le fisco cede a los municipios e impuesto predial, es decir, que pasa a ser un impuesto municipal.
En el año de 1948 el Dr. Eduardo Riofrio Villagómez formula el primer proyecto de Código Fiscal. Las reclamaciones en lo administrativo y tributario se lo hacía ante el Consejo de Estado: de manera que si pasados treinta días no se dictare resolución del Ministerio del Tesoro, procedería este recurso contencioso ante el mencionado organismo; en la práctica fue la acción o reclamo que ejercía le contribuyente de una resolución dictada por la autoridad fiscal ante la Función Judicial, cuyos jueces conocieren de las reclamaciones hasta antes de la organización y creación del Tribunal Fiscal.
En 1959, mediante Decreto Ley de Emergencia de junio del mismo año, se expidió la Ley del Tribunal Fiscal, que dio origen a un tribunal de carácter jurisdiccional administrativo, independiente de la Función Judicial ordinaria para resolver las controversias contencioso- tributarias.
La Comisión Legislativa Permanente, cuando procedió a la codificación de la Ley Orgánica de Hacienda, en el año de 1960 incorporó en ellos los tres primeros capítulos de la ley por la que se creó el Tribunal Fiscal. Además, el Capítulo IV de la misma ley, se incorporó al Código de Procedimiento Civil, constituyendo la Sección 35a?: ?Del pago de lo no debido en materia de contribuciones?.
En noviembre de 1961 la Función Legislativa introdujo varias reformas a la Ley Orgánica de Aduanas, haciendo extensivo las normas que creó el Tribunal a los contribuyentes sujetos al régimen aduanero.
El proyecto de Código Fiscal preparado por el Dr. Eduardo Riofrío Villagómez, con enmiendas sugeridas por el sector público así como de una Comisión de Juristas, se convirtió en el Código Fiscal Ecuatoriano, mediante Decreto Ley de Emergencia No 29 publicado en el Registro Oficial No 490 de 25 de junio de 1963, se culmina de esta forma las labores de estudio y revisión del proyecto original a cargo del Subcomité de Asesoría Fiscal.
El Código Fiscal, aparte de recoger todas las disposiciones relativas al nacimiento, cancelación, compensación, prescripción y ejecución de los créditos tributarios, así como el conocimiento de los recursos administrativos y contencioso- tributarios, concede competencia al Tribunal Fiscal para conservar la concedida en la ley de su creación, ampliándola a casos de impugnación sobre resoluciones en materia tributaria que causen gravamen no reparable por otro recurso.
En la Constitución Política expedida por la Asamblea Constituyente el 25 de marzo de 1967, se constitucionalizó por primera vez la existencia de los Tribunales de lo Contencioso, bajo normas consagratorias de cuantas venían marcando su vida institucional en el país.
Dr. Leonardo Andrade
Catedrático de la Universidad Central del Ecuador
Leonardofabiá[email protected]