MES DE JULIO DEL 2002 n
ORGANO DEL GOBIERNO DEL ECUADOR
Administración del Sr. Dr. Gustavo Noboa Bejarano
Presidente Constitucional de la República
DIRECTOR
n FUNCIONn LEGISLATIVA
n EXTRACTOS: nn
23-867 Proyecto de Ley que Crea Iosn Fondos de Cesantía de ANDINATEL S.A. y PACIFICTEL S.A,n Superintendencia de Telecomunicaciones y Secretaría Nacionaln de Telecomunicaciones.
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23-868n Proyecto den Lev Interpretativa a los artículos 15 y 20 de la Ley No.n 60, reformatoria a la Ley de Reordenamiento en Materia Económican en el Area Tributario-Financiera, de la Ley de Régimenn Monetario y Banco del Estado y de la Ley General de Institucionesn del Sistema Financiero
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23-869n Proyecto den Ley de Creación del Fondo de Seguro Agropecuario
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23-870 Proyecto de Ley Reformatorian al artículo 207 de la Constitución Polítican de la República
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FUNCIONn EJECUTIVA
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ANEXO:
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MINISTERIOn DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA:
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– Expídesen la Política Nacional de Agua y Saneamiento,n como complemento del Decreto Ejecutivo No. 2766 de 25 de junion del 2002, publicado en el Registro Oficial No. 611 de 4 de julion del presente año
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RESOLUCIONES:
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SUPERINTENDENCIAn DE BANCOS Y SEGUROS:
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SBS-2002-0514 Reforma la norma para el controln de las inversiones no privativas del seguro general obligatorion :
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SBS-2002-0516 Normas mínimas quen debe cumplir el Depósito Unico de Valores del IESS den Ios títulos valores representativos de los inversionesn del seguro general obligatorio.
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FUNCIONn JUDICIAL
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CORTEn SUPREMA DE JUSTICIA
n SEGUNDA SALA DE LO CIVIL Y MERCANTIL :
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Recursos de casaciónn en los juicios seguidos por las siguientes personas:
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155-2002 Raúl Alcibiades Salgadon Tirado en contra de Humberto Pisco Bravo
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156-2002n Compañían Sud América de Seguros CA en contra de Bolívarn René Pacheco Salazar y otra.
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157-2002 Universidad Católican de Cuenca en contra de los herederos de Emiliano Donoso
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158-2002 Jorge Washington Mendoza Zambranon en contra de Fabián Sigifredo Flores García.
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159-2002 Manuel Horacio Granda Pinzan en contra de Servio Lucio Naula Romero.
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160-2002n Niceas Rosendan Olvera Fernández en contra de Gloria Erlinda Chaguay Plúasn y otros.
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161-2002 Luis Edgar Armijos Cuencan en contra del Juez Décimo Quinto de lo Civil de El Oro.
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162-2002n Copriseg Seguridadn Cía. Ltda. en contra de Edgar Cevallos Terán yn otros
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163-2002n Héctorn Adrián Ruiz Ruiz y otra en contra de Rosa Potosín Solano
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164-2002n Bélgican Elina Jácome Aguirre en contra de Gonzalo Guillermo Tellon Colobón.
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167-2002n Fernando Picon Fiallos y otro en contra de Isabel López Romo y otros
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169-2002n Francisco Reneln Bustamante Paredes en contra de José Rodrigo Gutiérrez.
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170-2002 Iralda Tapia Ortega en contran de Luis Bustán Chocho.
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171-2002 Elaborados de Carne S.A. (EDCA)n en contra de Gino Riveri Orellana.
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172-2002 Ingeniero Luis Orellana Vivancon en contra de PREDESUR.
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173-2002n Moisésn Gonzalo Coloma Mora en contra de Hugo Napoleón Monar Zurita.
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TRIBUNALn SUPREMO ELECTORAL
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RESOLUCIONES:
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RJE-2002-CRI-419-773 Expídese el Reglamenton de Compensación a Ios Integrantes de las Juntas Receptorasn del Voto
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RJE-2002-UCGE-527-938 Díctase el Instructivon para regular, vigilar y garantizar la promoción y publicidadn electoral a través de los medios de comunicaciónn social.
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RJE-2002-PLE-546-961n Convócasen a Ias ciudadanas ciudadanos ecuatorianos, elecciones populares,n directas, universales y secretas, que tendrán lugar eln día domingo veinte de octubre del dos mil dos.
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ORDENANZAn MUNICIPAL:
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Cantónn Caluma: Quen establece la política, tendientes a erradicar la violencian intrafamiliar y de género . n
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EXTRACTO DEL PROYECTO DE LEY
n ART. 150 DE LA CONSTITUCION POLITICA
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NOMBRE: «CREA LOS FONDOS DE CESANTIA DE ANDINATEL SA.,n Y PACIFICTEL SA., SUPERIN-TENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES Y SECRETARIAn NACIONAL DE TELECOMUNI-CACIONES».
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CODIGO: 23-867.
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AUSPICIO: H. XAVIER NEIRA MENENDEZ.
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INGRESO: 11-07-2002.
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COMISION: DE GESTION PUBLICA DE UNIVERSALIZACION DE LA SEGURIDADn SOCIAL.
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FECHA DE ENVIO
n A COMISION: 16-07-2002.
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FUNDAMENTOS:
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La Constitución Política de la Repúblican en su artículo 35, numeral 3 señala que «Eln Estado garantizará la intangibilidad de los derechos reconocidosn a los trabajadores y adoptará las medidas para su ampliaciónn y mejoramiento».
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OBJETIVOS BÁSICOS:
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Es necesario actualizar el sistema de prestaciones de la CANACIET,n ajustándolo a la nueva estructura de gestión den las telecomunicaciones en el País.
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CRITERIOS:
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La Ley Especial de Telecomunicaciones expedida el 10 de agoston de 1992. ha sufrido varias reformas, las cuales han introducidon cambios en la estructura institucional del sector.
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f.) Dr. Andrés Aguilar Moscoso, Secretario Generaln del Congreso Nacional.
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EXTRACTO DEL PROYECTO DE LEY
n ART. 150 DE LA CONSTITUCION POLITICA
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NOMBRE: «INTERPRETATIVA A LOS ARTICULOS 15 Y 20 DE LAn LEY No. 60, REFOR-MATORIA A LA LEY DE REORDE-NAMIENTO EN MATERIAn ECONOMICA EN EL AREA TRIBUTARIO-FINAN-CIERA. DE LA LEY DE REGIMENn MONETARIO Y BANCO DEL ESTADO Y DE LA LEY GENERAL DE INSTITUCIONESn DEL SISTEMA FINANCIERO».
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CODIGO 23-868.
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AUSPICIO: EJECUTIVO – ECONOMICO URGENTE.
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INGRESO: 16-07-2002.
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COMISION: DE LO CIVIL Y PENAL.
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FECHA DE ENVIO
n A COMISION: 17-07-2002.
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FUNDAMENTOS:
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En el Registro Oficial Suplemento. No. 503 de 28 de eneron del 2002, se publicó la Ley No. 60 reformatoria a la Leyn de Reordenamiento en Materia Económica en el Area Tributarian – Financiera, de la Ley de Régimen Monetario y Banco deln Estado y de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero.
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OBJETIVOS BÁSICOS:
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El cumplimiento estricto de las disposiciones de la Ley No.n 60 garantizará el cumplimiento de los fines perseguidosn con su expedición y la recuperación efectiva den importantísimos recursos necesarios para pagar a los acreedoresn de las instituciones financieras en liquidación.
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CRITERIOS:
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Varias disposiciones de la ley mencionada han sido mal interpretadasn por diversos jueces, inaplicando sus disposiciones a situacionesn jurídicas plenamente adecuadas a los supuestos previstosn en ella.
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f) Dr. Andrés Aguilar Moscoso. Secretario General deln Congreso Nacional.
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EXTRACTO DEL PROYECTO DE LEY
n ART. 150 DE LA CONSTITUCION POLITICA
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NOMBRE: «CREACION DEL FONDO DE SEGURIDAD AGROPECUARIO».
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CODIGO: 23-869.
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AUSPICIO: H. EDUARDO PACHECO GARATE.
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INGRESO: 03-07-2002.
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COMISION: DE LO ECONOMICO. AGRARIO INDUSTRIAL Y COMERCIAL.
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FECHA DE ENVIO
n A COMISION: 19-07-2002.
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FUNDAMENTOS:
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Es obligación del Estado dictar normas que promuevann y fomenten el desarrollo agropecuario de los pequeñosn productores.
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OBJETIVOS BÁSICOS:
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Es de conocimiento general que la aguda crisis económican por la que están atravesando los pequeños productoresn agropecuarios del país en general, hace necesario la implementaciónn de un seguro agropecuario.
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CRITERIOS:
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Es deber del Gobierno Central asegurar de alguna forma lasn inversiones agropecuarias de los pequeños productores,n las mismas que son financiadas con recursos propios o con créditosn de instituciones públicas o privadas.
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f.) Dr. Andrés Aguilar Moscoso, Secretario Generaln del Congreso Nacional.
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EXTRACTO DEL PROYECTO DE LEY
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ART. 150 DE LA CONSTITUCION POLITICA
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NOMBRE: «REFORMATORIA AL ARTICULOn 207 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LA REPUBLICA».
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CODIGO: 23-870.
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AUSPICIO: H. ANUNZIATTA VALDEZ LARREA.
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INGRESO: . 17-07-2002.
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COMISION: DE ASUNTOS CONSTITUCIO-NALES.
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FECHA DE ENVIO
n A COMISION: 19-07-2002.
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FUNDAMENTOS:
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El artículo 37 de la Constitución Polítican de la República, expresa que la familia es la célulan fundamental de la sociedad por lo que el Estado la protegerán y le garantizará las condiciones que favorezcan integralmenten la consecución de sus fines.
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OBJETIVOS BÁSICOS:
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Para que se cumplan los principios, derechos y garantíasn enunciados es imperativo que se reforme el inciso primero deln artículo 207 de ‘la Constitución Política,n a fin de que, además de los casos penales, laborales,n de alimentos y de menores, exentos de pago de tasas judiciales,n se beneficie con la gratuidad judicial a los casos que versenn sobre asuntos de familia.
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CRITERIOS:
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Es una realidad incontrastable que la organizaciónn y el funcionamiento de la economía no asegura a los ciudadanosn ecuatorianos una existencia digna e iguales derechos y oportunidadesn para acceder al trabajo, mucho menos a la propiedad de los mediosn de producción y, a los bienes y servicios necesarios,n y por lo tanto, la carencia de recursos le impide acceder aln libre y legítimo derecho a la justicia.
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f.) Dr. Andrés Aguilar Moscoso, Secretario Generaln del Congreso Nacional.
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MINISTERIO DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA
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SUBSECRETARIA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTOn BÁSICO
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POLITICA NACIONAL DE AGUA Y SANEAMIENTO
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Quito, enero del 2002
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1. Diagnóstico sectorial
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1.1. Los niveles actuales de cobertura de los servicios den agua potable y saneamiento básico en el Ecuador.
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El análisis del desarrollo de los niveles de coberturan de los servicios de agua y saneamiento básico en el Ecuador,n demuestra que a pesar de, los importantes esfuerzos realizados,n éstos han resultado insuficientes en cuanto se refieren a la atención a la población, sobre todo rural.
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Se nota, por ejemplo, que un país cuya poblaciónn total se ha incrementado en el 480% en 56′ años, al pasarn de 2.5 millones de habitantes en 1943 a 12 millones en 1999,n haya conseguido elevar en ese mismo período la coberturan de los servicios de agua potable del 7% al 67%. Por otro lado,n es lamentable que 5 millones de personas residentes en las ciudadesn aún no tengan acceso a los servicios de agua potable an través de las redes de distribución.
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Esta situación representa un tributo adicional paran el bienestar de los habitantes no atendidos, por cuanto existen una relación directa entre saneamiento y salud pública.n Según el Ministerio de Salud Pública, el 50% den las hospitalizaciones son el resultado de los inadecuados serviciosn y acciones de saneamiento, siendo la diarrea responsable, anualmente,n por mil muertes de niños, la mayoría con menosn de 2 años de edad.
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Por falta de saneamiento, el cólera encuentra en lasn periferies urbanas y zonas de pobreza las condiciones idealesn para su desimanación.
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Es en las áreas no consolidadas de las grandes ciudades,n en los pequeños conglomerados urbanos y en las regionesn más pobres en donde se concentran los habitantes que non son atendidos con los servicios de saneamiento.
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En la tabla 1 se ilustra el número de domicilios quen no disponen de acceso a los servicios de agua potable y saneamienton en el año de 1999, según estudios realizados porn el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda a travésn de la Subsecretaría de Agua Potable y Saneamiento Básico:n 814.000 domicilios (que equivale al 33%) no disponen de aguan potable y 1 ‘060.000 domicilios (que equivale al 43%) no disponenn de conexión a la red de alcantarillado.
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En el ámbito regional, los análisis revelann una mediana diferencia de coberturas, según el INEN: Enn agua potable la Sierra reporta (68.50%), la Costa (55.20%) yn el Oriente (35.2%); en alcantarillado la Sierra reporta (51.90%),n la Costa (42.60%) y el Oriente (24.70%). y en residuos sólidosn la Sierra tiene (48.80%), la Costa (39.10%) y el Oriente (24.70%),n estas últimas cifras corresponden a la recolecciónn mediante camiones. Un estudio realizado por la Subsecretarían de Agua Potable y Saneamiento Básico en el añon 1990, demostró que de las 2.074 toneladas generadas diariamenten en las cabeceras cantonales únicamente se recolectabann 1.109,8, y las 964,2 restantes eran arrojadas a quebradas, cuerposn de agua o terrenos baldíos. En cuanto a la cobertura den disposición final mediante rellenos sanitarios la situaciónn es más crítica ya que en la actualidad únicamenten alrededor del 5% de los 216 municipios del país cuentann con relleno sanitario entre las que destaca las ciudades de Guayaquil,n Cuenca y Loja (Premio Nobel Naciones Unidas), los demásn disponen sus desechos directamente al ambiente causando grann afectación a los recursos aire, agua y suelo.
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Por lo general, el nivel de atención en la capitaln es superior al de las cabeceras provinciales, cabeceras cantonalesn y comunidades, se comprueba también, una relaciónn directa entre niveles de atención y el tamaño den las ciudades, a mayor crecimiento urbano se presenta un niveln más clavado. También se observa diferencias entren el núcleo y la periferie de las ciudades. En las ciudadesn de Guayaquil, Portoviejo, Chone, Machala, Esmeraldas y Santon Domingo de los Colorados la situación puede ser calificadan como crítica.
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Los avances significativos que se ha obtenido han favorecidon a las ciudades y sus zonas urbanas.
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En las áreas rurales, el acceso al agua segura es bastanten restringido, sin considerar el aspecto regional. En 1972 la coberturan era del (9%), en 1999, el porcentaje se incremente a (39%).
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Se hace imprescindible destacar, la persistencia de un enormen déficit de alcantarillado sanitario. En 1999, 1’060.000n domicilios, es decir cerca de 5.3 millones de habitantes no teníann acceso a un servicio adecuado de alcantarillado sanitario.
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(Anexo 30JLT1)
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Considerando el estado crítico de las redes de recolección.n y de los tratamientos primarios, el déficit real pueden ser considerado mayor.
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Esta situación se agrava aún más conn la descarga directa de las aguas residuales a los cuerpos receptoresn sin ningún tipo de tratamiento, aproximadamente el 92%n de las aguas residuales descargadas no posee tratamiento lo quen causa un severo impacto para el medio ambiente.
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En las tablas 2 y 3 se resumen estas observaciones.
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También se puede apreciaren el Ecuador el poco interésn que se otorga a los recursos, hídricos, hábitosn culturales tradicionales conllevan a que se considere al aguan como un recurso ilimitado, existiendo un desinterés generalizadon por su conservación. Esto se manifiesta en los elevadosn índices de pérdidas de agua en los sistemas públicosn de abastecimiento (aproximadamente el 65% en promedio a niveln nacional), tecnologías incompatibles con la conservaciónn del recurso y la ausencia de mecanismos de control que permitenn la gestión adecuada de los recursos hídricos. Non es menos grave la situación de otras áreas deln saneamiento ambiental, que no han dispuesto de una polítican nacional que apoye las acciones municipales y la de las comunidadesn en la recolección, tratamiento y la disposiciónn final de los residuos sólidos y el control de vectoresn entre otros.
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En la actualidad el MIDUVI y la Agencia de Cooperaciónn Técnica Alemana GTZ, ejecutan el proyecto denominado «Reordenamienton de la Gestión de los Residuos Sólidos en el Ecuador»,n mediante el cual se tiene previsto que el Estado Ecuatorianon fomente una nueva visión para la gestión de losn residuos sólidos, que permita apoyar a los gobiernos localesn el manejo adecuado de los mismos y disminuir los riesgos en lan salud de los habitantes de las ciudades.
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Dentro de este marco también se cuenta con el apoyon financiero de US-AID al MIDUVI para la implementaciónn de proyectos mediante la suscripción de convenios interinstitucionalesn de asistencia técnica para el manejo de residuos sólidosn en varios municipios medianos del país.
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(Anexo 30JLT2;3)
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1.2 La situación del pasado y actual de las condicionesn institucionales y financieras del sector.
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Los estudios sobre el marco institucional del sector de aguan y saneamiento3 concluyen que la inexistencia de una Polítican de Agua y Saneamiento aprobada mediante una ley especial ha generadon acciones desordenadas y descoordinadas. El desorden institucionaln se manifiesta en la coexistencia de vanos entes públicosn actuando en el sector, con superposición de competencias,n baja eficiencia en el proceso de decisiones y evidente dispersiónn en la aplicación de los recursos públicos.
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Con respecto al modelo institucional y financiero que se implantón en el país hace cerca de tres décadas, a travésn del Plan Nacional de Saneamiento PLANASA4. y de su sistema financieron constante en el Registro Oficial N0 431 del 13 de noviembre den 1973, generó un importante crecimiento de los índicesn de cobertura de los servicios de abastecimiento de agua y alcantarilladon sanitario. En agua se incrementó de 20% en 1961 a 51%n en 1982 y. en alcantarillado de 14% en 1961 a 32% en 1982. Mientras,n la disminución del crecimiento económico a partirn del inicio de la década de los años 80, segúnn el análisis de la deuda externa, así como el ahondamienton de la crisis fiscal y de las restricciones relativas a la ofertan y utilización de los recursos externos, llevaron al agotamienton del sistema que les daba soporte. Su principal fuente de recursosn el rendimiento de los derechos provenientes del superhabit den la actividad petrolera, redujo su capacidad de inversiónn a menos del 50%. entre 1980 y 1995. Esto sucedió entren otras por las siguientes causas: a) agresivo endeudamiento deln país: b) baja de los precios del petróleo: c) encarecimienton de los flujos financieros internacionales; y, d) la concesiónn de subsidios indiscriminados a los prestamistas y banqueros deln sistema.
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En 1965 se crea el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias,n IEOS, organismo que se constituyó en el instrumento institucionaln más importante de aquella época y que alcanzón logros realmente importantes en la obtención de coberturasn de los servicios de agua y saneamiento, entre una de sus principalesn funciones constaban las de formular las políticas, normas,n planificación sectorial y la de ejecutar proyectos. Enn 1992 fue extinguido, siendo sus funciones transferidas a la Subsecretarian de Agua Potable y Saneamiento Básico del Ministerio den Desarrollo Urbano y Vivienda. Esto produjo un vacío quen permitió el surgimiento de diversas organizaciones quen han asumido algunas funciones propias de un ente rector.
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La transferencia del ex IEOS al MlDUVI atraviesa por un caóticon proceso de transformaciones que han profundizado aún másn el vacío dejado por el ex IEOS.
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Por lo expresado, simultáneamente a la dimensiónn física y financiera de los problemas de agua y saneamienton en el país, es necesario destacar dos obstáculosn adicionales a la implementación de acciones de saneamienton eficientes y eficaces como son: la débil coordinaciónn entre las diferentes organizaciones y en el transcurso del tiempo,n la forma desordenada en la aplicación de los recursosn públicos en agua y saneamiento. Tales inconvenientes reflejann de acuerdo con los análisis realizados, un desorden institucionaln vivido por el sector en los últimos años, resultadon a su vez, de la inadaptabilidad de un modelo de intervenciónn centralizado y rígido, el cual regulaba el sector. enn la época de PLANASA; las exigencias impuestas por unan profunda crisis fiscal del Estado Ecuatoriano, así como,n la tendencia política de la descentralización deln poder promulgada en la actual Constitución Polítican del Estado.
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Con la nueva matriz institucional del Gobierno Nacional, sen crea el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda. MIDUVI, medianten Decreto Ejecutivo N0 3, publicado en el Registro Oficial N°n 1 de 11 de agosto de 1992. Así mismo mediante Decreton Ejecutivo N° 1218, publicado en Registro Oficial N 317 den 16 de noviembre de 1993 se le otorga las facultades rectorasn para la planificación, formulación y ejecuciónn de políticas, normas y regulaciones sectoriales.
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El rol de las organizaciones de gobierno, en la colocaciónn de recursos en agua y saneamiento.
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Como el elemento más notorio en la superposiciónn de actividades de las organizaciones que actúan en eln sector, según el marco institucional de agua potable yn saneamiento se destaca la situación de financiamienton que ha enfrentado el sector en los últimos años.n Adicionalmente a los recursos presupuestarios conferidos al exn IEOS, a través del Programa Nacional de Saneamiento Ambiental,n PLANASA, y el Fondo Nacional de Saneamiento Ambiental, FONASA,n se cuenta con el Programa de Desarrollo Municipal, PDM, cuyan ejecución está a cargo del Banco del Estado y eln Fondo de Inversión Social, FISE, creado en 1992.
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Además los diversos entes locales -municipios y consejosn provinciales-, y de otra índole -Ministerio de Salud,n Ministerio de Bienestar Social, Cancillería, Agenciasn de Cooperación Externa, ONG’s- también asignann recursos al sector. Es evidente que coexisten una amplia gaman de criterios y reglamentos para la aplicación de estosn recursos sin una programación coordinada. En definitiva,n la magnitud de los recursos asignados al sector a travésn de las diferentes fuentes han sido insuficientes e inestables,n impidiendo con ello el desarrollo de programas eficientes den mediano y largo plazo para atender las necesidades del sector.
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La debilidad del órgano rector -Subsecretarían de Agua Potable y Saneamiento Básico- ha impedido a lan vez un ordenamiento claro de leyes, reglamentos y normas quen regulen a los entes que operan el sector. Es notorio -por ejemplo-n la falta de un reglamento que norme las, relaciones entre losn entes responsables de dar el servicio a los usuarios. En el árean de financiamiento se puede identificar además la ausencian de un sistema tarifario nacional que contribuya significativamenten a aportar recursos al sector. Se puede observar además,n una generalizada falta de supervisión, control y apoyon a los entes responsables de proveer los servicios. Todos estosn elementos confluyen en una disensión de criterios y fórmulasn para resolver los problemas, y constituyen un obstáculon para la incorporación del sector privado a las laboresn de gestión y financiamiento del sector.
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El desarrollo de una función tan importante como lan planificación de inversiones -identificación yn desarrollo de proyectos- ha recaído, en definitiva, enn el Banco del Estado que dispone de importantes recursos paran este fin. Además, el Ministerio de Economía y Finanzas,n MEF, y la Oficina de Planificación de la Presidencia den la República ODEPLAN, tienen participación fundamentaln en este proceso como consecuencia de las normas que regulan lan administración financiera del Estado. En esta situación,n las decisiones de inversión se regulan anualmente porn los mecanismos de decisión presupuestaria, haciendo imposiblen una adecuada planificación multianual del financiamienton de programas y proyectos. La debilidad del sistema de planificaciónn vigente se demuestra en el hecho que aún las labores másn elementales de recolección de información sobren lo que ocurre en el sector -para efecto de diagnósticosn y prognosis-son inexistentes.
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Mientras tanto, la prestación de asistencia técnican a las municipalidades, a través de instituciones de administraciónn pública -centralizadas- a nivel nacional, con una actividadn eminentemente ejecutiva, contradice a una de las directricesn adoptadas por los últimos gobiernos: La descentralizaciónn administrativa y la función eminentemente normativa yn de fomento ha ser ejercida por el Estado.
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Respecto a la atribución que tiene el gobierno centraln a través de sus organizaciones públicas de asistirn técnica y administrativamente a las municipalidades, respecton al servicio eficiente y control sobre los costos no se descartan que esta asistencia sea ejecutada por empresas privadas. Paran el caso de las empresas públicas que ya están actuando,n sobre todo las empresas municipales, el cambio requerirán de un esfuerzo de organización y eventualmente, cambiosn en sus estructuras, para que puedan asumir con eficiencia esan función.
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El marco de la prestación de servicios y la necesidadn de una nueva política para el sector.
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La prestación de servicios en el pasado revela unan característica de centralización -a excepciónn de los acueductos de Quito y Guayaquil-, el ex -IEOS construyón y operó todos los sistemas. Respecto al servicio de aseon urbano, este ha tenido las características de descentralizadon y su prestación ha estado a cargo de los municipios.
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Resulta muy claro que la centralización de la prestaciónn de los servicios de agua y saneamiento, a escala nacional, proceson que fue promovido en el país en la época del PLANASA,n trajo beneficios operacionales difíciles de conseguirn en un modelo fraccionado, en función de la estrategian de capacitación técnica aún incipiente enn buena parte de los municipios en la década de los añosn 70 y 80, además de la posibilidad de la generaciónn de economías de escala. Entre las ventajas comparativasn de ese modelo centralizado se destacan entre otras las siguientes:n El control sobre los sistemas regionales, como el caso de algunosn consorcios que involucran a más de un municipio -Por ejemplon el Sistema Regional El Oro en la provincia de El Oro- y la estandarizaciónn de la capacitación técnica de los recursos humanosn de los sistemas en explotación, independientemente deln tamaño de los mismos.
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Con el transcurso del tiempo el ex – lEOS inició unn proceso de transferencia de los acueductos hacia los municipiosn y comunidades para que se encarguen de la operación den los mismos, iniciándose de esta manera las primeras accionesn en el ámbito de la descentralización a lo largon y ancho del país.
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Existe consenso de que simultáneamente a las ventajasn del modelo PLANASA, generó significativas disfunciones,n originadas -sobre todo- por la inexistencia de una instancian regulatoria orientada hacia el control y monitoreo de las accionesn de las empresas municipales a lo largo del tiempo. entre lasn cuales se encuentran:
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El doble papel de regulador y regulado asumido -en la práctica-n por las empresas municipales, al planear, coordinar, definirn normas de los servicios y operarios en casi la totalidad de accionesn nacionales y municipales.
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El carácter ambiguo de su concepción como empresan o como servicio público, usado para justificar la ineficiencian en la atención social por la condición de empresan y, por otro lado, la ineficiencia económica por la condiciónn de servicio público esencial.
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La poca claridad en los criterios de aplicación den los subsidios cruzados y la ausencia de la participaciónn de los usuarios en las grandes líneas de prioridades,n en el ámbito de la jurisdicción de las empresasn municipales.
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La vinculación a patrones tecnológicos que tiendenn a no aprovechar las potencialidades locales.
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La ausencia de instrumentos de integración con componentesn afines al sector agua y saneamiento, como las políticasn de Salud, Recursos Hídricos y Ambiente entre otros.
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Con las experiencias de la participación del sectorn privado en el país en los acueductos de las siguientesn ciudades: Guayaquil (concesión), Esmeraldas (contraton de operación), Quevedo (en proceso de concesión)n y Samborondón (privatización), y en residuos sólidosn en las ciudades de Guayaquil, Manta, parcialmente Quito y otrasn pequeñas ciudades, existe gran expectativa en algunosn Municipios de que sean establecidas nuevas bases que les asegurenn el derecho de ejercer el poner de concedente y controlador den los servicios locales, a pesar de que existen muchos municipiosn que aún no toman conciencia de sus responsabilidades enn cuanto al poder concedente, además de otros que, conociendon esas responsabilidades, no han demostrado interés porn ejercer ese poder.
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También, con el gradual agotamiento de los recursosn financieros que se asignan a través de las diferentesn fuentes, se agravan los desequilibrios empresariales y financierosn que aquejan a los operadores de los servicios de saneamiento.n Esto se manifiesta entre otras de las siguientes maneras:
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El elevado nivel de endeudamiento de las empresas municipales;
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La persistencia de niveles elevados de pérdidas enn los sistemas de agua, llegando la media, aproximadamente a 65%n en el 2001;
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Pérdidas financieras causadas por procedimientos gerencialesn inadecuados;
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Utilización de capitales en los sistemas de serviciosn en tasas de retorno incompatibles con las inversiones realizadas:
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Gastos elevados por un exceso de personal;
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Ausencia de control sobre los costos; y,
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Ausencia de un sistema de mercado de capitales locales y externos.
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Se menciona -además- un conjunto de problemas ambientalesn generados por la limitada atención otorgada durante décadas,n por parte de los prestadores de servicios de agua y saneamiento,n a la polución de los recursos agua, aire y suelo, lo cualn genera la necesidad de que el sector participe más efectivamenten en el proceso de gestión integrada de los recursos.
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Además se deberá incorporar la evaluaciónn de la vulnerabilidad de los sistemas de agua y saneamiento, anten los impactos generados por los desastres naturales y antrópicos.
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El marco descrito sugiere la oportunidad de definir una Polítican Nacional de Agua y Saneamiento que promueva efectivamente: Lan descentralización de la gestión y la articulaciónn de las acciones de los diversos actores involucrados, especialmenten los integrantes de la administración central; la movilizaciónn de los esfuerzos políticos y de recursos financieros paran una cobertura total; la creación de un ambiente de eficiencian y eficacia en el sector, e institucionalice los instrumentosn de regulación y control necesarios para la adecuada prestaciónn de los servicios.
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2. La Política de Agua y Saneamiento como marco deln nuevo modelo de Intervención del Estado.
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La formulación de la Política Nacional de Aguan y Saneamiento es la oportunidad de rescatar el concepto de saneamienton ambiental, a través de desarrollar en forma articulada,n acciones de abastecimiento de agua, alcantarillado sanitario,n recolección, tratamiento y disposición adecuadan de residuos sólidos, control de la polución ambiental,n drenaje, educación sanitaria y control dé vectores.
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En esta perspectiva, la definición de una polítican de agua y saneamiento se inserte en un concepto más amplio,n relacionándolo al desarrollo urbano, la salud y protecciónn de los recursos agua, aire y suelo, requiriéndose el desarrollon de instrumentos institucionales, legales y financieros que viabilicenn el planeamiento y la acción del Gobierno.
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Con la Política Nacional de Agua y Saneamiento el Gobiernon se ubica objetivamente frente al compromiso de rescatar los derechosn de la ciudadanía, así como asegurar la equidadn en los resultados del conjunto de acciones del Estado Ecuatoriano.
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Con la promulgación de las siguientes leyes: Ley den Modernización del Estado y su reglamento. Ley para lan Promoción de la Inversión y de la Participaciónn Ciudadana -Trole 2- así como la Ley de Régimenn Municipal, se abre la posibilidad concreta de la flexibilidadn de la estructura de mercado, que incluye el aprovechamiento den las organizaciones existentes del gobierno central y seccionales,n así como prevén ferinas alternativas para la prestaciónn de los servicios, a través de nuevas modalidades de organizaciónn y alianzas, lo que incluye a las comunidades y a la iniciativan privada, ampliándose de esta manera la serie de opcionesn para la gestión de los servicios, con la posibilidad den obtener nuevos recursos financieros de los empresarios privados.
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Ante esta expectativa, gana una importancia aún mayorn la necesidad de la definición de un marco regulatorion que permita al Estado -niveles de Gobierno: central y seccional-,n ejercer el necesario control sobre la prestación de losn servicios, a través de la legislación pertinenten a cada nivel del Gobierno, definiendo patrones de calidad den los servicios y del desempeño de sus prestadores, ademásn de tener estructuras administrativas adecuadas en el ejercicion de ese control.
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Con la Política de Agua y Saneamiento, se augura paran el sector un nuevo ciclo de organización y acciones deln Gobierno, cuyo énfasis recae en la capacidad de articularn y regular la prestación de los servicios públicos,n en vez de proveerlos, pues la intención del Gobierno esn de actuar, sobre todo, como regulador. coordinador y de promotorn de los aspectos relacionados con las políticas de aguan y saneamiento, salud y otras, en vez de asumir funciones ejecutorasn como ocurrió en el pasado. Además es necesarion reconocer que el manejo de residuos sólidos, es parten del saneamiento ambiental y por su complejidad y particularidadesn es necesario considerarlo prioritariamente.
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3. Principios y directrices.
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El nuevo marco de referencia para la Política Nacionaln de Agua y Saneamiento, incluye el abastecimiento de agua, alcantarilladon sanitario, y el manejo adecuado de los residuos sólidos,n así como la integración de las demás ramasn del saneamiento ambiental, tradicionalmente no considerados enn la Política Sectorial, además de la necesaria articulaciónn con las acciones del área de salud y ambiente.
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Se ha demostrado que los servicios de agua y saneamiento sonn los que más contribuyen para la prevención de enfermedadesn y para mejorar la calidad de vida del ser humano, por lo tanton los indicadores epidemiológicos y ambientales representann elementos relevantes en la definición de las prioridadesn de la Política de Agua y Saneamiento.
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La generación de un ambiente de eficiencia y modernizaciónn del sector requiere del mejoramiento de la calidad y productividadn en la prestación de los servicios, para lo cual es importanten un adecuado sistema de información, que fundamentalmenten considere entre otros los siguientes indicadores: operativos,n financieros y de gestión; la efectivización den alianzas entre agentes públicos y privados y la garantían del ejercicio del control social para defender los derechos den los usuarios de los servicios de agua y saneamiento.
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El eje central de la Política Nacional se basa en tresn principios constitucionales, calos cuales el gobierno nacionaln fundamenta sus decisiones e iniciativas, esos principios son:
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a) La cobertura total, de manera que sea viabilizada la ofertan básica de servicios, o sea, aquella indispensable paran la vida y la preservación ambiental;
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b) La participación de los diversos agentes involucradosn en la formulación de la Política y en la gestiónn de servicios -Estado, municipios, prestadores de servicio, usuariosn y otros-, destacándose el nuevo rol del Gobierno, sobren todo del régimen dependiente, como principal inductorn de las transformaciones propuestas; y,
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c) La descentralización como principio fundamentaln que se contrapone al modelo anterior, que excluyó a losn municipios y centralizó las acciones en el régimenn dependiente, práctica que no se armonizo con las actualesn disposiciones constitucionales.
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En este marco se establecerán mas condiciones paran un desarrollo equilibrado, pues, sin la definición den objetivos comunes entre los niveles dependiente y autónomon y una adecuada coordinación, todos los esfuerzos resultaránn inútiles, ya que se establecería una competencian destructiva.
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Para poder operacionalizar estos principios, se definió,n también, un conjunto de conceptos que buscan dar organizaciónn y orientación a las acciones del gobierno en agua y saneamiento.
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Los cuales se presentan a continuación:
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o La perspectiva sobre la flexibilidad y construcciónn de alianzas en la prestación de los servicios, de taln forma de ampliar las alternativas de organización de losn servicios y adecuar la oferta a la diversidad de la realidadn del país;
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o La posibilidad de recurrir por parte de los municipios an las instancias del régimen dependiente, cuando se demuestren la dificultad de la resolución de los problemas de aguan y saneamiento en el ámbito exclusivo local;
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o La interacción de las acciones de agua y saneamienton entre sí, y con otras políticas tales como: salud,n educación, ambiente, etc.;
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o La distinción entre las funciones de regulación,n control y prestación de los servicios, las primeras seránn necesariamente ejercidas por el poder público, a travésn de sus instituciones, y la última que puede ser asignadan a los agentes públicos o privados: y,
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o La gestión diferenciada del manejo de residuos sólidosn que permita maximizar el aprovechamiento de los diferentes tiposn de residuos que se generan.
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4. Objetivos y metas.
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La Política Nacional de Agua y Saneamiento tiene comon objetivo general articular los esfuerzos del Gobierno y de lan sociedad, para mejorar las condiciones de vida, a travésn de la prestación de servicios básicos, tales como:n abastecimiento de agua, alcantarillado sanitario, disposiciónn de excretas, y manejo de residuos sólidos, control den vectores y educación sanitaria y ambiental.
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Como objetivos específicos se tienen:
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Incrementar la cobertura con la perspectiva de la universalizaciónn de los servicios, garantizando la atención del nivel esencialn a cada familia;
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Asegurar la generación de instrumentos para el ejercicion del control social sobre la prestación de los servicios;
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Promover la creación de estructuras administrativasn flexibles y autosuficientes; y fortalecer la capacidad institucionaln del Estado;
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Fomentar programas de calidad y productividad en la gestiónn y prestación de los servicios;
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Promover programas de gerencia de la demanda y conservaciónn del agua;
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Promover la minimización y valorización de losn residuos sólidos;
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Fortalecer las alianzas entre los sectores públicon y privado -Proceso de delegación al sector privado-; y,
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Promover programas de prevención y mitigaciónn de riesgos.
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Las necesidades de inversión en una primera etapa,n para la eliminación del déficit y el crecimienton poblacional hasta el año 2010 en el área de aguan y saneamiento son del orden de 1 .500 millones de dólares,n en esta inversión está previsto la ejecuciónn de proyectos nuevos y la rehabilitación de los existentes.n En una segunda etapa se considerará el costo de las plantasn de depuración de aguas residuales.
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Con estas cifras, se puede estimar que alrededor de 150 millonesn de dólares se requieren para invertir en el sector anualmenten en el periodo 2001-2010, en una primera etapa.
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En cuanto a residuos sólidos únicamente en lon referente a disposición final se ha estimado que es necesarion 42 millones de dólares para solucionar el problema enn 180 municipios del país, según el análisisn sectorial de residuos sólidos7
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Con base en los objetivos y estimaciones de la referencia,n el gobierno nacional estableció programas en los cualesn está previsto, específicamente en el incrementon de cobertura de los servicios, una inversión de 343 millonesn de dólares en el periodo 2002-2006 tal como se indican en la tabla N0 4.
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5. Estrategias.
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5.1. Elementos principales.
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Los elementos principales de la estrategia del Gobierno Nacionaln para la formulación y ejecución de la Polítican Nacional de Agua y Saneamiento son:
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Acciones integradas del gobierno en agua y saneamiento.- Lan acción interinstitucional es considerada como condiciónn fundamental para el éxito de la Política Nacionaln de Agua y Saneamiento. Para alcanzar esta política, eln MIDUVI/SAPYSB actuará en forma coordinada con el Ministerion de Economía y Finanzas MEF; Ministerio de Salud Públican MSP, Ministerio del Ambiente, MA y su organismo técnicon el Instituto Ecuatoriano de Meteorología e Hidrologían INAMHI, Consejo Nacional de Recursos Hídricos, CNRH, Ministerion de Bienestar Social, MBS, Ministerio de Energía y Minas,n MEM, Ministerio de Educación y Cultura, MEC, Banco deln Estado, BdE, Consejo Nacional de Modernización del Estado,n CONAM, y la Asociación de Municipios del Ecuador AME.n MIDUVI/SAPYSB estimulará, igualmente, la integraciónn interinstitucional a nivel de municipios y comunidades, asín como una cooperación gubernamental entre los tres poderesn del Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
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Efectivizar las acciones de regulación y control.-n Se hace necesario diferenciar y separar las funciones de regulaciónn y control en la prestación de los servicios en agua yn saneamiento. Según la Política Nacional de Aguan y Saneamiento, ambas serán ejercidas por el sector público,n a través de sus instituciones. La regulación yn control son entendidas como actividades que tienden simultáneamenten a asegurar la atención de las necesidades básicas,n impedir el abuso originado de posiciones de monopolio naturaln y fomentar la competencia en donde ésta se muestre factiblen de ser ejercida, además, definir criterios de acceso an fuentes públicas de financiamiento, igualando el acceson al servicio entre regiones y entre personas. La implementaciónn de un marco legal regulatorio, presupone que se establezca enn cada nivel del Gobierno: central y seccional, los instrumentosn (leyes, normas, regulaciones. etc.) y las estructuras organizacionalesn (competencias de la institución reguladora y controladora,n su composición, esquema de financiamiento, etc.), necesariasn para el ejercicio de las funciones públicas de regulaciónn y control.
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La operacionalización del mismo presupone tambiénn autonomía administrativa, con organizaciones e institucionesn políticamente fuertes y técnicamente capacitadas,n así como la delegación de autoridad, establecimienton de metas y un adecuado control de los resultados.
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El control social deberá ser ejercido a travésn de una efectiva representación en las instancias públicasn de regulación y control, garantizados por el sector público,n así como externamente a esas estructuras, a travésn de organismos de la sociedad que tengan como objetivo el controln social del estado (auditores privados o confederaciónn de barrios, comunas, etc.). Para que tales funciones se efectivicenn es condición fundamental organizar e instrumentalizarn el poder público.
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La flexibilidad en la prestación de los servicios.-n Por la diversidad de situaciones encontradas en el sector, lan prestación de los servicios debe ser flexible, esto es,n debe permitir la posibilidad de organización que maximicen las potencialidades y las posibilidades institucionales correspondientesn a cada realidad local. En este sentido, la combinaciónn de los sectores público y privado puede ofrecer alternativasn -diversas proporciones de acciones- según las necesidadesn de cada institución. Los arreglos institucionales deberánn permitir un amplio margen de alianzas para la ejecuciónn de los servicios, involucrando empresas y microempresas privadas,n entidades locales -descentrali-zadas-, consejos de cuencas, alcaldías,n concesionarios estatales y servicios comunitarios -Juntas den agua potable y alcantarillado-.
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La recuperación de la capacidad de financiamiento deln sector.- En referencia a la prestación de los serviciosn de abastecimiento de agua, alcantarillado sanitario y recolecciónn y tratamiento de residuos sólidos, la tarifa es el componenten central de la estrategia de recuperación de la capacidadn de inversión del sector. Se asume que como condiciónn de sostenibilidad de los servicios, el precio medio real en cadan sistema deberá producir una recaudación compatiblen con los costos de: inversión y operación, y quen una parte de ese costo, para determinados consumidores sea cubiertan con recursos fiscales que deberán necesariamente ser contabilizadosn como ingresos operacionales del prestador de los servicios, poniendon mucha atención sobre: el despilfarro, el equilibrio financieron de la actividad, así como el control sobre el otorgamienton de subsidios fiscales.
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A pesar de la importancia de la tarifa en el balance financieron del sector, así como de la reducción significativan de los costos por parte de los prestadores de los servicios,n a través del mejoramiento de la eficiencia, dos aspectosn importantes permanecen latentes: la formación de un capitaln inicial para realizar las inversiones, y la atención integraln de la demanda esencial para la supervivencia en las áreasn de bajos ingresos. Por lo expuesto, la Política Nacionaln de Agua y Saneamiento otorgará especial atenciónn al establecimiento de mecanismos para el financiamiento de losn subsidios para la cobertura universal de los servicios.
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La promoción de la competencia entre los prestadoresn de los servicios. – Una mayor competencia en la prestaciónn de los servicios, que estimule la creación de un ambienten de eficiencia, es el elemento fundamental para que el sectorn agua y saneamiento recupere su capacidad de inversión.n En este sentido, la licitación de las concesiones o permisos,n que consideren el menor precio, conducirá a tarifas bienn diseñadas en función del costo de cada servicion y estimulará la eficiencia de los prestadores.
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De igual manera la flexibilización del mercado, conn una apertura del mercado nacional a la participación den la competencia entre el sector estatal y el privado, tiende an establecer alternativas de operación en todas las fasesn del proceso de prestación de los servicios. Es evidente,n por otro lado, que una mayor autonomía empresarial presuponen una nueva estructura regulatoria, de tal forma que la fijaciónn de tarifas no redunde en una nueva transferencia de ineficiencia,n ahuso del poder del mercado o la exclusión de los sectoresn de menores ingresos.
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Implementación de acciones que promuevan la conservaciónn y la nueva utilización del agua.- Por la inexistencian de una cultura orientada a la optimización del uso den los recursos hídricos en el país, que consideren al agua, bajo el punto de vista cualitat