RÉGIMEN DISCIPLINARIO EN LA POLICÍA NACIONAL

Miércoles, 10 de febrero de 2021

 

Autor: MSc. Gabriel Armas Pérez

 

Con fecha diciembre de 2017, entró en vigencia el Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público (COESCOP) y con él, el nuevo régimen disciplinario policial.

 

El anterior reglamento disciplinario de la Policía Nacional estuvo lleno de imprecisiones y oscuridades que daban lugar a cierto tipo de injusticias y excesos. Este reglamento fue aprobado mediante Acuerdo Ministerial No. 1070 y publicado en el Registro Oficial No. 35, el 28 de septiembre de 1998, con base en el  cual se sancionaba a los servidores policiales por el cometimiento de faltas disciplinarias o de función. Empero, era tan antiguo que contenía disposiciones lamentables. Por ejemplo, consideraba que cuando un policía hubiere cometido una falta disciplinaria podría ser sancionado con: la destitución o baja, el arresto, la reprensión, el recargo del servicio y la fágina.

 

El arresto consistía en privación de la libertad del sancionado. Los Oficiales cumplían al interior de sus habitaciones, pero el personal de tropa (este término ya no existe) en una habitáculo adecuada como “calabozo”, lo que era totalmente denigrante y atentatorio a los derechos humanos, que reprobaban cualquier trato cruel, inhumano o degradante. Este arresto era de 24 horas hasta 60 días.

 

La reprensión consistía en la amonestación verbal o escrita al sancionado, haciéndole conocer la falta en la que había incurrido y conminándole a que no reincida. Esta reprensión era de tres clases: simple, formal y severa. La simple se aplicaba reservadamente, empero, la formal se lo hacía en presencia del personal de la Unidad policial a la que pertenecía, con al ánimo de humillarle frente a todo el personal. En cambio, la reprensión severa era publicada en la Orden General y la Orden de Cuerpo, es decir, en los “periódicos” de la institución y de la unidad policial. 

 

Llamaba la atención el recargo del servicio que consistía en la prolongación del tiempo de trabajo regular o reglamentario del servidor policial hasta  por 3 días, por lo cual debía trabajar horas suplementarias o extraordinarias sin que sean reconocidas económicamente.

 

La fágina consistía en el cumplimiento de trabajos materiales o domésticos de cuartel u otros similares, atentando contra los derechos del miembro policial, pues debían incluso limpiar los baños, cortar el césped, etc., fuera de su horario de trabajo. Duraba de 24 horas hasta 30 días

 

Como se podrá notar, fueron sanciones que menoscababan el profesionalismo del miembro policial además de amenazar sus derechos como persona, lo que daba  lugar a reclamos que casi nunca eran escuchados por la superioridad o por las autoridades de turno,  producto de un estatuto disciplinario muy duro y atentatorio a los derechos fundamentales. Con el pasar del tiempo los arrestos fueron eliminados.  

 

Las faltas disciplinarias eran de tres clases: leves o de primera clase, graves o de segunda clase y atentatorias o de tercera clase.

 

En cuanto al procedimiento para las sanciones, solamente las faltas de tercera clase tenían un proceso más o menos explícito, y se lo conocía como Tribunal de Disciplina. Con las demás faltas, se sancionaba de manera discrecional y en muy pocas ocasiones  podía el servidor policial apelar de la sanción, so pena de ser mal visto por los superiores jerárquicos.

 

Ha debido pasar muchos años para que esto cambie y se tipifiquen faltas realmente coherentes y procedimientos sancionatorios apegados a la Constitución y  a la ley, con el respeto al debido proceso, el derecho a la defensa y el derecho de apelar a las instancias correspondientes. Un régimen disciplinario más humano y respetuoso del marco legal ecuatoriano. Me refiero al actual Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público (CESCOP).

 

El régimen disciplinario y sancionatorio para los servidores policiales se encuentra a partir del Título Tercero del CESCOP, y en él se recogen aspectos muy interesantes. Por ejemplo, sobre la disciplina policial se aclara que consiste en el respeto a la Constitución, leyes, reglamentos, decretos, acuerdos, actos administrativos y disposiciones u órdenes legítimas, verbales o escritas emanadas de la superioridad, en cumplimiento de su misión constitucional. Se explica que la orden legítima es aquella emitida por el superior jerárquico a un subordinado dentro del ámbito de su competencia, en atención al ordenamiento jurídico del país. Y, precisa, que la obediencia a las órdenes superiores no eximirá de responsabilidad a quienes las imparten, con total apego a lo manifestado por la Carta Suprema, en su artículo 159[1]. Determina, además, que las sanciones disciplinarias se aplicarán previo procedimiento administrativo en el cual se garantice y se respete el debido proceso y el derecho a la defensa.

 

Clasifica a las faltas disciplinarias en faltas leves, graves y muy graves; tipifica cuáles son en cada rubro, y establece las sanciones. Estas son: a) amonestación verbal, b) amonestación escrita, c) sanción pecuniaria menor, d) sanción pecuniaria mayor, e) suspensión de funciones; y, f) destitución.

 

Difiere profundamente de las anteriores sanciones draconianas como el arresto, la fágina y el recargo en el servicio. Sanciones que rigen no solo para los servidores policiales que cometan una falta de función, sino para todos los servidores de las entidades de seguridad ciudadana y orden público, tal como lo establece el art. 2 del COESCOP[2].

 

Procedimiento Disciplinario

 

Es destacable el Título Tercero, del COESCOP, en el cual se encuentra el “Procedimiento Disciplinario”, y donde se instauran las competencias para la investigación y sanción, así como el procedimiento a seguir. En las tres clases de faltas disciplinarias existe la posibilidad de apelar de la sanción impuesta si el servidor policial considera que se han vulnerado sus derechos, lo que, a todas luces, permite considerar al COESCOP como progresivo y no regresivo.

 

En este sentido, y en tratándose de las faltas leves, el procedimiento para sancionarlas es simple:

 

  1. El superior jerárquico evidencia el cometimiento de una falta o recibe una denuncia o información al respecto
  2. Este funcionario notifica al presunto infractor el inicio de la sanción 
  3. El servidor dispondrá del término de 2 días para presentar pruebas de descargo.
  4. El superior jerárquico emitirá, en el término de 3 días la resolución que corresponda.
  5. Posteriormente le notifica con la resolución que deberá estar debidamente motivada
  6. El servidor policial sancionado tiene 3 días para recurrir de la sanción impuesta ante el superior jerárquico de aquel que le sancionó.
  7. De lo que resuelva este nivel superior comunicará al sancionador y sancionado. Pudiendo ratificar, rectificar o revocar
  8. Si hay ratificación de la sanción, la resolución será remitida a la Unidad de Talento Humano para el respectivo registro en la hoja de vida del sancionado

 

Pero cuando se trata del juzgamiento y sanción de las faltas graves y muy graves, se debe efectuar un sumario administrativo muy formal. Este es un procedimiento orientado a investigar para comprobar o descartar conforme a derecho la existencia de una falta administrativa disciplinaria grave o muy grave; y, la responsabilidad de quien la cometió; cumpliendo con el debido proceso.

 

En el procedimiento disciplinario para juzgar y sancionar las faltas graves y muy graves el servidor responsable de Asuntos Internos de la Policía Nacional será la autoridad que sustancie el sumario administrativo, y el proceso es el siguiente:

 

  1. El Jefe de Asuntos Internos dictará el auto inicial
  2. Nombrará un Secretario Ad-hoc.
  3. El Secretario Ad-hoc, dentro de las siguientes 72 horas:

 

  • Notificará al servidor policial concediéndole 10 días para que conteste
  • Nombre abogado
  • Fije domicilio judicial (casillero judicial) para recibir notificaciones
  • Solicite la práctica de pruebas

 

  1. Transcurrida la investigación, se notificará en 3 días al policía el día y hora en la que se realizará la audiencia
  2. En la audiencia participarán el responsable de Asuntos Internos, el policía sumariado,  el titular de la Inspectoría General, y el secretario ad hoc.
  3. El responsable de la Inspectoría resolverá la imposición de la sanción disciplinaria o la absolución del policía.
  4. La resolución con sanción o absolutoria será notificada al servidor en 3 días.

 

De la resolución sancionatoria podrá ser apelada en 5 días ante la máxima autoridad del Ministerio del Gobierno, cuando el servidor policial está en el país; pero, si está fuera, tiene 10 días para apelar. La resolución que adopte la máxima autoridad del Ministerio del Gobierno será la última instancia en vía administrativa.

 

Este último procedimiento, no es muy claro en la ley, pues en la práctica se presentan varias inconsistencias que entorpecen el trámite y, de alguna manera, viola la ley, a lo que se suma la inexistencia de un Reglamento el que sería ideal para mejorar estos procedimientos.

 

El plazo máximo para resolver un sumario administrativo es de 90 días, tiempo que si no es respetado da lugar a la caducidad del respectivo procedimiento. Esta caducidad podrá ser declarada de oficio o a petición de parte y una vez declarada, en el plazo de 60 días, el trámite del sumario administrativo será archivado.

 

Manual del Proceso de Gestión de Investigación y Sustanciación de Sumarios Administrativos

 

Es preciso anotar que con fecha 26 de septiembre de 2018 entró en vigencia el “Manual del Proceso de Gestión de Investigación y Sustanciación de Sumarios Administrativos”, elaborado por la Institución policial, particularmente por la Inspectoría General de la Policía Nacional, en el cual, a falta de un Reglamento, describe los procedimientos a realizar para la sanción de las faltas graves y muy graves. Interesante documento que incluye artículos relacionados que constan en la Constitución y en varias leyes; también desarrolla un glosario de términos; y, finalmente diseña los procesos en cuestión.

 

Sin embargo, entre el CESCOP y este Manual se pueden evidenciar algunas inconsciencias que lo vamos a analizar

 

El COESCOP, en su artículo 130[3], manifiesta que el responsable de Asuntos Internos de la Policía Nacional será la autoridad que sustancie el sumario administrativo, es decir, los responsables serán los Oficiales que se encuentran como Jefes, ya sea del Departamento de Asuntos Internos de la Inspectoría General con sede en la ciudad de  Quito; ya de las Unidades Zonales de Asuntos Internos, con sede en la provincia donde está la capital de la zona; o de las Unidades Subzonales Asuntos Internos, con sede en la capital de provincia. Sin embargo, en el “Manual del Proceso de Gestión de Investigación y Sustanciación de Sumarios Administrativos”, en la página 36, manifiesta que el Sustanciador o Investigador de Asuntos Internos:

 

Es el servidor policial del componente de Asuntos Internos designado por el Responsable de Asuntos Internos de la Policía Nacional, en el auto inicial del sumario administrativo, para sustanciar, tramitar el sumario administrativo, recolecte pruebas, presente el caso en la audiencia, presente pruebas, cargos y los sustente”. (La negrilla y subrayado es mía).

 

Lo que significa que el Jefe de Asuntos Internos designará a un Oficial o Clase para que se desempeñe como Sustanciador, (en la práctica pasa esto debido a la carga laboral de las Unidades de Asuntos Internos); por lo tanto, será el responsable de llevar acabo el sumario administrativo, con todas las competencias que esto implica. Se nota una contradicción entre lo que dice la Ley y este Manual, lo que está ocasionando serios inconvenientes en el procedimiento para investigar y sancionar las faltas graves y muy graves.

 

Al respecto, en la página 46 de este Manual se dice:

 

“En caso de considerar la apertura de un sumario administrativo, en dicho auto inicial se designará a un servidor policial en calidad de sustanciador del sumario administrativo, para lo cual emitirá el auto inicial dentro del término de cinco días, contados a partir del informe de acción previa, en dicho Auto inicial también se designará y posesionará al secretario ad-hoc”. (La negrilla y subrayado es mía).

 

Se reitera que una vez que se ha elaborado el Informe de Acción Previa y existan fundamentos suficientes para iniciar el sumario administrativo, el Jefe de Asuntos Internos debe designar a un servidor policial en calidad de sustanciador del sumario administrativo, el que puede ser un Oficial o una Clase. Por lo mismo, una vez designado adquiere la calidad de sustanciador y recibe las competencias  que la ley le otorga para lo pertinente (sustanciar, tramitar el sumario administrativo, recolecte pruebas, presente el caso en la audiencia, presente pruebas, cargos y los sustente).

 

Siendo así, el sustanciador debe disponer la suspensión provisional de funciones del servidor policial investigado, pero en la práctica, quien dispone es el Jefe de Asuntos Internos, lo cual se torna ilegal pues se arroga funciones que no le competen, lo que daría lugar a la violación del debido proceso, estipulado en el art. 129 del COESCOPO[4].

 

En un caso real relacionado con la Causa Nº 0001-2018-USZAI-MS-14, en la Unidad Subzonal de Asuntos Internos Morona Santiago, en el cual estuvo involucrado un Cabo Primero de Policía por el presunto cometimiento de una falta muy grave, al haber estado ausente al trabajo policial desde el 26 de diciembre al 30 de diciembre del 2017, adecuando su conducta a lo tipificado en el art. 121.1 del COESCOP.

 

En este procedimiento, el Jefe de Asuntos Internos acogió el informe de acción previa y delegó a un Sargento de Policía como agente investigador y sustanciador para que continúe con el Sumario Administrativo, pero es éste Jefe de Asuntos Internos quien notifica al señor Cabo Primero de Policía, la medida especial de suspensión provisional e inmediata de funciones ordinarias, por 90 días, por presumir que ha incurrido en una falta disciplinaria muy grave, contrariando lo que dice el propio Código, pues quien debió notificar era el Sargento en calidad de sustanciador.

 

Por otro lado, el COESCOP en su art. 131[5] menciona que el sustanciador debe notificar en el término de tres días a la persona sumariada el día y hora en el que se realizará la audiencia para proceder a su juzgamiento; empero, en el caso en cuestión, fue el propio Jefe de Asuntos Internos quien comunicó el día y la hora para esta diligencia, atribuyéndose funciones que no le competen, seguramente con base en lo que menciona el Manual del Proceso de Gestión de Investigación y Sustanciación de Sumarios Administrativos, en la página 52, que dice:  

 

“El responsable de Asuntos Internos, una vez recibido el oficio del sustanciador, dentro del término de 3 días emitirá la providencia señalando lugar, fecha y hora para la audiencia, la misma que deberá ser fijada en el término de 7 días posteriores al señalamiento de la audiencia conforme lo establecido en el COESCOP (…)”. (La negrilla es mía).

 

Otra incoherencia que raya en la ilegalidad, pues nunca una norma inferior puede estar por sobre la ley. A la final, el Cabo de Policía fue destituido y cesado en sus funciones. No apeló y se ejecutorío la resolución.

 

Lo propio ocurre en la causa No. 0008-2018-USZAI-MS-14, en la Unidad Subzonal de Asuntos Internos de Morona Santiago, en la cual es sumariado un servidor policial por presuntamente desobedecer órdenes verbales o escritas enmarcadas en el ordenamiento jurídico o inobservar el procedimiento respectivo, cuando ello afecte al servicio o al orden institucional. En este caso el asunto es más serio pues el sustanciador, un Sargento de Policía, abre la causa a prueba dos veces, contrariando lo que dice el propio Código y el Manual. Este proceso terminó con la sanción disciplinaria de Suspensión de Funciones y la separación temporal por un plazo de 15 días.

 

Por último, y solo por hacer referencia a temas importantes, el art. 130 del COESCOP menciona que

 

La o el servidor policial que no de contestación a la notificación incurrirá en rebeldía. No obstante, la rebeldía terminará en el momento en que la persona sumariada se presente formalmente al sumario administrativo, independientemente del momento procesal en el que esto ocurra, pero únicamente podrá ejercer su defensa activamente en adelante, por lo que no le es posible solicitar la práctica de diligencias ya ocurridas”. (La negrilla es mía).

 

Notándose un flagrante violación al derecho a la defensa, consagrado en el art. 76.1[6] y 76.7.a.b[7] de la Carta Magna. Siendo la Policía Nacional una institución disciplinada, el servidor policial que no quiera acudir al sumario administrativo por segunda vez, a la tercera ocasión bien puede ser llevado por sus propios compañeros para que enfrente el cargo que se investiga, pero se le debe dar la posibilidad de que se defienda. Mientras eso ocurre, el proceso debe detenerse.

 

En todo caso, con la vigencia del COESCOP el régimen disciplinario policial se actualizó en bien, restando la elaboración de su Reglamento, con lo cual se subsanarían muchos cuestionamientos en su aplicación.  

 

MSc. Gabriel Armas Pérez

Docente de la Universidad Central del Ecuador

Carrera de Ciencias Policiales y Seguridad Ciudadana

 

[1] Art. 159.- Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional serán obedientes y no deliberantes, y cumplirán su misión con estricta sujeción al poder civil y a la Constitución.

Las autoridades de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional serán responsables por las órdenes que impartan. La obediencia a las órdenes superiores no eximirá de responsabilidad a quienes las ejecuten.

 

[2] Art. 2.- Ámbito.- Las disposiciones de este Código son de aplicación obligatoria en todo el territorio nacional y se rigen al mismo las siguientes entidades:

1. Policía Nacional.
2. Entidades del Sistema Especializado Integral de Investigación, Medicina Legal y Ciencias Forenses.
3. Servicio de Protección Pública.
4. Entidades complementarias de seguridad de la Función Ejecutiva:

a) Cuerpo de Vigilancia Aduanera;
b) Cuerpo de Vigilancia de la Comisión de Tránsito del Ecuador; y,
c) Cuerpo de Seguridad y Vigilancia Penitenciaria.

5. Entidades complementarias de seguridad de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales y Metropolitanos:

a) Cuerpos de Control Municipales o Metropolitanos;
b) Cuerpos de Agentes Civiles de Tránsito; y,
c) Cuerpos de Bomberos.

 

[3] Art. 130. Procedimiento.- El servidor o servidora responsable de Asuntos Internos de la Policía Nacional será la autoridad que sustancie el sumario administrativo, dictará el auto inicial y en el mismo nombrará un Secretario o Secretaria Ad-hoc que será una o un profesional del Derecho de la institución. (La negrilla es mía).

 

[4] Art. 129.- Medida especial administrativa.- La autoridad que sustancie el sumario administrativo estará facultada para adoptar la suspensión provisional e inmediata de funciones ordinarias como medida especial administrativa, a las o los servidores policiales que se presuman han cometido faltas muy graves (…). (La negrilla es mía).

[5] Art. 131.- Audiencia.- Transcurrido el plazo de la investigación, la autoridad sustanciadora del sumario, mediante providencia, notificará en el término de tres días a la persona sumariada el día y hora en el que se realizará la audiencia, la misma que deberá ser fijada en el término de siete días posteriores a la fecha de la providencia.

[6] Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas:
1. Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento de las normas y los derechos de las partes.

[7] Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas:
7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías:


a) Nadie podrá ser privado del derecho a la defensa en ninguna etapa o grado del procedimiento.
b) Contar con el tiempo y con los medios adecuados para la preparación de su defensa.


 

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