Quiénes pueden crear tributos según la Constitución

Jueves, 24 de noviembre de 2005


Quiénes pueden crear tributos según la Constitución

Dr. Juan Carlos Benalcázar Guerrón
ASESOR DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

 

LA CUESTIÓN PLANTEADA como título del presente artículo parecería ser de fácil respuesta si sólo atendiéramos a lo dispuesto por los artículos 141 numeral 3 y 228 inciso segundo de la Constitución de la República. No obstante, y como lo pone de manifiesto el doctor José Vicente Troya Jaramillo, "Varios organismos determinan y aplican tasas con ocasión de la prestación de servicios públicos y contribuciones especiales sin que exista una base constitucional absolutamente clara. Tal es el supuesto de los Ministerios de Agricultura y Salud, de las autoridades portuarias, de las superintendencias etc. La base directa para el ejercicio de semejantes facultades suele ser la ley que regimienta a dichos organismos. Sin embargo, subsiste la preocupación constitucional. La solución se ha encontrado en la disposición hoy reiterada en el texto constitucional que dice a la letra: "Las tasas y contribuciones especiales se crearán y regularán de acuerdo con la ley" (Art. 257). El equívoco radica en que también los impuestos han de crearse y regularse de acuerdo con la ley. En la expresión transcrita se ha entendido existe una suerte de delegación de la potestad tributaria respecto de tasas y contribuciones, mas no de impuestos, en virtud de la cual mediante la expedición de una ley se otorga esa potestad a los diferentes organismos públicos. El texto mencionado causó dificultades de interpretación, particularmente en lo referente a los municipios y consejos provinciales, organismos seccionales autónomos. La solución, según queda indicado, consistió en otorgar expresamente a esas entidades la potestad de crear tasas y contribuciones especiales de mejoras. El texto transcrito se refiere a las contribuciones especiales en general, no únicamente a las de mejoras. Al menos respecto de los organismos públicos en general, salvo los del régimen seccional autónomo, no se ha dado solución cabal a la cuestión propuesta de si constitucionalmente tienen o no facultad de aplicar tasas y contribuciones especiales con el sólo amparo de la ley".

Aplicación del Método Sistemático de Interpretación Constitucional.· El problema planteado invita a tener presente el Método Sistemático de Interpretación Constitucional, el cual se basa en el principio de unidad de la Constitución o de la concepción de ésta como un sistema. Dicho postulado ha sido frecuentemente aplicado por el Tribunal Constitucional al tener presente que la Norma Suprema es un todo orgánico y sus normas deben aplicarse concertadamente, de manera que entre aquéllas debe haber la debida correspondencia y armonía. Además, es necesario tener en cuenta que de conformidad con el artículo 119 de la Constitución, "Las instituciones del Estado, sus organismos y dependencias y los funcionarios públicos no podrán ejercer otras atribuciones que las consignadas en la Constitución y en la ley [...]". Es así que, de plano, no cabría afirmar que existen unas potestades o facultades que no hayan sido expresamente previstas, como es el caso de una delegación de la potestad tributaria de creación.

El artículo 141 numeral 3 del Código Político dispone que se requerirá de una ley para "Crear, modificar o suprimir tributos, sin perjuicio de las atribuciones que la Constitución confiere a los organismos del régimen seccional autónomo". Ahora bien, esta norma no puede tomársela aisladamente de la primera parte del inciso primero del artículo 257 ibídem que dice lo siguiente: "Sólo por acto legislativo de órgano competente se podrán establecer, modificar o extinguir tributos".

¿Quiénes tienen competencia para crear tributos? Es conocido que en Derecho Público no se pueden ejercer otras atribuciones que las determinadas en la Constitución y en la ley. Tal es el principio de legalidad, que consta en la Constitución de la República, y que puede explicarse, en palabras de Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, de la siguiente manera: "El principio de legalidad de la Administración [...] se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la Administración precisamente. La legalidad otorga facultades, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta así como ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente".

Como ya hemos dicho, el caso de una delegación siempre debe consistir un apoderamiento expreso para actuar, y en el caso de la potestad tributaria de creación tal requisito es indispensable, sobre todo si pensamos en la supremacía de la Constitución. Revisando la normativa constitucional, podemos inferir que aquellos entes públicos a los que alude el doctor José Vicente Troya Jaramillo, en la cita antes hecha, no cuentan con un sustento de la normativa suprema para ejercer la potestad tributaria de creación. Por el contrario, en estricto apego a la normativa constitucional, sostenemos que quienes sí pueden ejercerla no pueden ser otros que el Congreso y los organismos que integran el régimen seccional autónomo. Al primero, el artículo 130 numeral 6 de la Constitución de la República le dota de la facultad de "Establecer, modificar o suprimir, mediante ley, impuestos, tasas u otros ingresos, excepto las tasas y contribuciones especiales que corresponda crear a los organismos del régimen seccional autónomo". En concordancia con este precepto, el artículo 228 inciso segundo ibídem dispone que "Los gobiernos provincial y cantonal gozarán de plena autonomía y, en uso de su facultad legislativa podrán dictar ordenanzas, crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales de mejora". Todas estas normas guardan relación con el postulado de la unidad de la Constitución, y en consecuencia, con el ya transcrito precepto del artículo 257 que únicamente el órgano competente tiene la potestad tributaria de creación.

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