Autor: Dr. Mauricio Bayardo Espinosa Brito
En ocasiones las buenas intenciones de reformar una norma pueden generar efectos no deseados, incluso peores que aquellos que se pretenden solucionar, en tal virtud es necesaria que toda nueva norma a ser expedida por el legislador sea adecuadamente analizada desde los diversos puntos de vista verificando sus efectos.
Mayor relevancia tienen las reformas a las normas procesales de la jurisdicción contenciosa administrativa y contenciosa tributaria, las mismas que tutelan el acceso a la justicia en los litigios que tienen los ciudadanos contra el Estado.
El proyecto de Ley que propone la creación de la primera y segunda instancia en las jurisdicciones contencioso administrativa y contencioso tributaria, es una reforma legal motivada en dar cumplimiento al literal m), numeral 7 del Art. 76 de la Constitución de la República, así como con el Art. 14 del Pacto Internacional De Derechos Civiles y Políticos y el Art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que consagran la necesidad de que exista una doble instancia para decidir sobre los derechos de los ciudadanos.
Ahora bien, reiteramos que si bien la referida reforma legal, que ha sido aprobada para ser sometida a segundo debate en la Asamblea Nacional, tiene por objeto cumplir con aquella garantía, no se ha reparado en que tal como ha sido propuesto el texto legal, este generaría efectos negativos importantes que deben ser relevados.
Previsión de jueces individuales de lo Contencioso Administrativo y Contencioso Tributario, y la inconveniencia de establecer jueces unipersonales para tratar los litigios entre el ciudadano y el Estado
El texto propuesto establece transformar a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo y Tributario en juzgados unipersonales al indicar respectivamente:
“Art. 216.- Jueza o Juez de lo contencioso administrativo.- En cada provincia existirán el número de juezas o jueces de lo contencioso administrativo que determine el Consejo de la Judicatura, el que señalará la sede la judicatura y la circunscripción territorial en la que tenga competencia. En caso de no establecerse tal determinación se entenderá que la competencia es provincial. Estos jueces conocerán, sustanciarán y dictarán sentencias en los procesos contencioso administrativos que les asigne la ley.”
“Art. 218.- Jueza o Juez de lo contencioso tributario.- En cada provincia existirán el número de juezas o jueces de lo contencioso administrativo que determine el Consejo de la Judicatura, el que señalará la sede la judicatura y la circunscripción territorial en la que tenga competencia. En caso de no establecerse tal determinación se entenderá que la competencia es provincial. Estos jueces conocerán, sustanciarán y dictarán sentencias en los procesos contencioso tributarios que les asigne la ley.”
Como se puede apreciar los dos textos elimina la noción de Tribunal que es una conformación histórica, que tiene una razón fundamental, la conformación de Tribunales de alta calidad y especializados en la materia, que tienen como característica fundamental la deliberación de los complejos aspectos a ser considerados en los litigios entre el ciudadano y el Estado. Así el primer efecto de la implantación de un Juez unipersonal, es la desaparición de la deliberación, la cual constituye una herramienta fundamental para tomar mejores decisiones, pues mientras más puntos de vista se tiene sobre un problema y más se discute sobre la forma en que debe ser solucionado, de mejor calidad será la decisión que resuelva el problema sometido a decisión.
La determinación de Jueces unipersonales sacrifica por una presunta celeridad, la calidad que genera toda deliberación, lo cual a criterio de quien realiza este observación es inconveniente, pues debe considerarse que los Jueces de lo Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Tributario, conocen y deciden de complejos asuntos entre el Estado y el ciudadano, que atañen a la legalidad, racionalidad y adecuada actuación del poder público, realizando la interdicción de la arbitrariedad y del abuso y desviación del poder.
Asuntos que ameritan no solo una profunda reflexión y conocimiento especializado, sino que además por la importancia de los asuntos a ser decididos, es necesaria la conformación de un Tribunal que delibere, discuta las posibles soluciones y adopte la mejor, aspecto que se perdería con jueces unipersonales.
Debe recordarse que todo ciudadano que se enfrenta al Estado, está normalmente en una condición de desventaja, pues se enfrenta a un Leviatán, el cual se halla investido del poder estatal y de influencia política.
Bajo la misma consideración de que los Jueces Contencioso Administrativos deciden sobre aspectos de Estado, se creó tribunales especializados de alta calidad, de manera que la necesidad de un órgano de juzgamiento pluripersonal deviene en evitar que el Juzgador pueda ser intimidado fácilmente por aquel poder fáctico. Es claro que, a diferencia de un juez unipersonal, la conformación de Tribunales Pluripersonales, presta más garantía de independencia ante el poder que un juzgador individual, de ahí que históricamente la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Contencioso Tributaria se halla conformada por juzgadores pluripersonales, lo cual se estaría afectando con la reforma, sin tomar en cuenta aquel efecto.
Reiteramos que, si bien, la reforma puede buscar aumentar la celeridad y rapidez del despacho, aquello no significa necesariamente mejores decisiones y menos aún el cumplimiento de garantías al ciudadano, pues al evitar deliberación que impone un juzgador pluripersonal de alta calidad, se genera afectación a la deliberación y a la calidad de las decisiones, pues aquella ausencia de debate sin lugar a duda comporta la falibilidad y menor calidad de las decisiones adoptadas, pues siempre un tribunal, y mucho más uno especializado, tendrá la posibilidad de encontrar diversos puntos de vista, que serán enriquecidos con la deliberación, la cual se pierde en un juzgador individual.
La reforma es antieconómica y generará costos innecesarios.
La reforma pretende implantar provincialmente Jueces unipersonales para que conozcan los diversos litigios entre el Estado y los ciudadanos, si bien esto pretendería acercar la administración de justicia a los ciudadanos, es necesario destacar que los Tribunales Distritales se crearon para atender grandes circunscripciones territoriales.
La mayor parte de conflictos entre el Estado y los ciudadanos actualmente se concentran en el Tribunal Distrital que tiene su sede en Distrito Metropolitano de Quito, pues en es la capital de la república en donde se hallan implantadas la mayoría de entidades públicas. Es allí donde se producen conflictos entre los ciudadanos y el Estado.
Del volumen de causas que anualmente son presentadas ante los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y Contencioso Tributario del Distrito Metropolitano de Quito que son los más congestionados, la gran mayoría corresponden a la Provincia de Pichincha, y apenas un pequeño porcentaje corresponde las demás provincias en las cuales tiene jurisdicción, pues la posibilidad de conflicto en varias de las provincias se resume en un esporádico conflicto entre el ciudadano y un municipio o una junta parroquial, no existe mayor conflictividad entre el ciudadano y el Estado.
Muestra de lo anterior, es el volumen de causas que tiene el recientemente creado Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo y Tributario con sede en la ciudad de Ambato, el mismo que procuraba descongestionar los procesos de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Tributario con sede en la ciudad de Quito en el cual en el año 2017 ingresaron 333 causas entre juicios contencioso administrativos y contencioso tributarios, mientras en sus pares de la ciudad de Quito ingresaron 1315 causas en el Tribunal Contencioso Administrativo de Quito y 629 causas en el Tribunal Distrital de lo Contencioso Tributario de Quito.
De lo indicado se evidencia que , al referido Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo y Tributario con sede en la ciudad de Ambato, de reciente creación, no ingresa anualmente el 20% del volumen de causas que ingresan anualmente a los Tribunal Distritales de lo Contencioso Administrativo y Contencioso Tributario de Quito, de lo cual se puede realizar un análisis costo beneficio, que dejará claramente establecido que la implantación del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo y Tributario con sede en la ciudad de Ambato, constituyó sin lugar a duda una decisión ineficiente, pues el volumen de conflictos existentes en aquella circunscripción territorial no ameritaba su creación y mejor hubiese sido conveniente fortalecer con el mismo presupuesto la conformación de una sala adicional en los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y Contencioso Tributario con sede en la ciudad de Quito, que tienen un volumen de ingreso de causas muy superior al que recibe el referido Tribunal de reciente creación con sede en la ciudad de Ambato. Para mayor fuerza de esta argumentación hasta el 14 de agosto de 2018, en el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo y Tributario con sede en la ciudad de Ambato han ingresado 221 causas, mientras en el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Quito han ingresado 1.155 causas en el mismo periodo y en el Tribunal Distrital de lo Contencioso Tributario de Quito han ingresado 333 causas (Fuente SATJE, Sistema Automático de Trámite Judicial Ecuatoriano, Función Judicial del Ecuador).
Ahora bien, implantar la infraestructura de Juzgados provinciales de lo Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Tributario y adicionalmente a salas de lo Contencioso Administrativo y Contencioso Tributario en cada una de las Cortes Provinciales, generaría un costo presupuestario muy alto, pero adicionalmente el volumen actual de causas que se generarían en cada provincia demostraría en poco tiempo la inconveniencia del costo beneficio de la creación de aquella infraestructura.
Parte de las necesarias apreciaciones que debe tomar en cuenta el Legislador es el análisis económico de la norma, que en este caso resultaría en un gasto injustificado en muchas provincias en las cuales el volumen de causas que deban conocer los jueces y salas de corte provincial creados no superaría de 10 o 20 al año, lo cual no se compadecería con el Distrito Metropolitano de Quito en el cual el volumen de causas anuales ingresadas supera el millar anual y en otros años se acerca a las 2000 causas por año.
Es de conocimiento público la grave crisis económica en la cual se halla el Estado ecuatoriano, la cual requiere que se realicen gastos eficientes y que realmente generen efectos positivos en la sociedad. Por lo indicado, si bien el sector de la Justicia Contencioso Administrativa y Tributaria, ha sido relegado durante años, considero que la inversión para atenderlo debería ir encaminado al cumplimiento no solo de la garantía de doble instancia, sino adicionalmente a que se cumpla otro de los necesarios derechos de los ciudadanos, cual es que la infraestructura de justicia a implantarse en los conflictos entre el ciudadano y el estado se pueda cumplir con la obligación de resolver oportunamente los litigios en un tiempo razonable en concordancia con el Art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
De lo indicado, considero que la reforma debería procurar fortalecer los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Tributario existentes, los cuales tienen una estructura definida a la realidad actual de un Estado que no se ha desconcentrado, ni se ha descentralizado, muy al contrario, es necesario destacar que los procesos de descongestión retrocedieron en la última década, que ha sido una de centralización, lo cual ser considerada por el legislador.
La reforma aunque pretende respetar los derechos de los servidores y jueces que actualmente ejercen funciones de administración de Justicia en el ámbito Contencioso Administrativo y Tributario, no lo hace.
Los Tribunales Distritales tienen una jerarquía que rebasa la jurisdicción provincial, no solo por una conveniencia económica, sino por la relevancia que tienen dichos juzgados que reiteramos deciden sobre importantísimos asuntos que atañen al conflicto entre el Estado y los particulares, al hablar del Estado se debe mencionar los fines de la paz social, el bien común y el interés colectivo.
Los Tribunales Distritales son por lo tanto órganos judiciales de una altísima especialización por la naturaleza de los asuntos que son sometidos a su decisión, aquello motivó que no se los incorporase como Salas de la Corte Provincial como estaba previsto en el Código Orgánico de la Función Judicial expedido en el año 2009, y se los mantuviese con su rango Distrital.
De manera que transformar los Tribunales Distritales y someter a los jueces que los conforman, a una jurisdicción provincial, afecta sin lugar a duda su jerarquía y nivel.
Más aún se afecta su jerarquía y nivel cuando el proyecto de Disposición Transitoria pretende darles la jerarquía de jueces provinciales por debajo de una Sala de la Corte Provincial, pues los Jueces de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Tributario en los concursos respectivos para su designación estaban a nivel de Jueces de Corte Provincial y así consta la mayoría de nombramientos expedidos en su posesión.
De manera que la reforma estaría degradando su jerarquía y nivel, muy al contrario de aquello que sostiene el proyecto de reforma.
La reforma no observa el Art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
El Art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos determina:
“Protección Judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados Partes se comprometen:
a) A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
b) A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.”
Una de las virtudes que tiene la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Tributaria en la forma que ha sido concebida, es la de procurar que se decidan lo más rápido posible los litigios entre el Estado y el ciudadano.
Por lo cual se generó la conformación de Altos Tribunales Pluripersonales Especializados, que puedan decidir las causas con gran calidad, fruto de la deliberación, decisión que podía ser casada ante la Sala de lo Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Tributario de Corte Nacional, respectivamente.
Bajo la reforma actualmente planteada se generaría una instancia más, la cual se sumaría al tiempo que de por sí el ciudadano debe transcurrir en la administración dentro de los procesos administrativos, que muchas veces dura años.
Así el camino a ser transitado por un ciudadano además de la etapa administrativa, tal como se ha concebido el modelo previsto en la norma propuesta, es de dos instancias, más dos recursos extraordinarios, uno ante el máximo órgano de justicia, Salas de lo Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Tributario respectivamente, y ante la resolución de esta última autoridad judicial, la posibilidad de concurrir a la Corte Constitucional vía ejercicio de la acción extraordinaria de protección.
Es claro que aquel camino es en extremo largo, y dista de cumplir lo establecido en el Art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, mucho mejor composición se le ha dado al proceso actual de repetición contra los servidores y funcionarios por indemnizaciones pagadas por el Estado por condenas en sentencias Constitucionales o de Organismos Internacionales de Derechos Humanos, en el cual la primera instancia es el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, y se da la posibilidad de apelar de tal decisión o de casar la sentencia en caso de considerarlo.
Así corresponde al vencido o al inconforme con la sentencia recurrir de la misma por el recurso más idóneo (casación o apelación, siendo el segundo el más utilizado ya generalmente se pretende una tutela judicial más amplia que no solo se limite a la corrección de derecho aplicado, sino adicionalmente a la apreciación y revisión de los hechos discutidos) para que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia decida.
Sin lugar a duda esta forma y estructura sería la más adecuada para cumplir el fin propuesto, de manera que sí que quiere conceder las dos instancias en cumplimiento de la normativa constitucional e internacional de derechos humanos, la construcción más adecuada es sin duda la indicada, concediendo el derecho de apelación de las decisiones adoptadas por los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Tributario ante las respectivas Salas de lo Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia.
La referida conformación de las dos instancias adicionalmente a respetar la estructura de la Función Judicial, en la forma que actualmente se encuentra organizada, daría cumplimiento a los preceptos antes indicados y quedaría a elección y libertad del ciudadano decidir si apela de la sentencia emitida por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo o de lo Contencioso Tributario, o si prefiere casarla ante las Salas de lo Contencioso Administrativo y Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia.
Creo necesario destacar en este punto que las Salas de lo Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia están constitucionalmente facultadas no solo a conocer los recursos de casación, sino adicionalmente todas aquellos recursos o causas que determine la ley, por lo cual no sería ajeno a la Constitución que dichas salas conozcan los recursos de apelación, más aún cuando tal vez por la relevancia de los temas que se conocen, resultaría inconveniente en ocasiones que el máximo órgano de justicia se halle limitado en la posibilidad de decidir aspectos no planteados por los casacionistas y que limitan la unificación de la jurisprudencia y la acertada administración de justicia.
Si se establece un sistema de doble instancia en la forma planteada, aquello sin lugar a dudas evita una dilación adicional en tiempos de resolución; y si el problema es el congestionamiento de las Salas Distritales, como bien lo ha establecido el informe parlamentario de la Comisión Especializada de Justicia y Estructura del Estado, correspondería se aumente adecuadamente el número de salas y juzgadores, para que los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y Tributario puedan operar en forma eficiente emitiendo sus decisiones en forma oportuna, para lo cual debería realizarse un análisis de la capacidad resolutiva de cada uno de ellos y la verificación de cuantos juzgadores adicionales son necesarios, para garantizar lo dispuesto en el Art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Dr. Mauricio Bayardo Espinosa Brito
0998522159