Autor: Ab. Luis Pallares Alzamora
Siendo una importante materia de conocimiento jurídico es necesario analizar este tema como medio de difusión jurídica e ilustración de los lectores, en beneficio de la prevención de conflictos y conocimiento de este capítulo del derecho.
La potestad o privilegios del Estado, se manifiestan en su intervención en la esfera jurídica de los particulares, corresponde al Estado, las múltiples áreas de intervención, en el ámbito económico, político, social y jurídico, a través de organismos como la Administración pública, gobiernos autónomos, empresas públicas, la protección del orden en la sociedad es uno de sus fines más importantes. Siguiendo a Kenia Espinosa, Velázquez, explica que la potestad es un concepto importante del derecho administrativo, cita a Santi Romano, para quien potestad, es el “poder jurídico para imponer decisiones a otros, para el cumplimiento de un fin…”, la potestad es un poder conferido por una norma legal, cuyo marco de aplicación apunta a alcanzar una finalidad en concreto, que impone decisiones. Para Emilio Suñé, la potestad es una manifestación del poder político, voluntad organizadora de la sociedad, que forma parte de la soberanía, que se concreta como poder soberano en Constitución, este poder es distribuido entre los órganos depositarios de la soberanía, uno de los cuales (legislativo) puede regular la distribución de competencias, a través de la potestad legislativa, puede también definir y dar validez en los casos concretos al derecho subjetivo, así como matizar en los límites constitucionales el alcance de las potestades atribuidas a los demás órganos depositarios e la soberanía e, incluso, proceder a otorgarles positivamente nuevas potestades, las cuales pueden ser objeto de una nueva distribución interna en cada organización de poder estatal compleja, si ésta tiene potestad reglamentaria, a través del mecanismo de la competencia; la potestad tiene un poder atribuido y limitado por el ordenamiento jurídico, con el objetivo de concretar el interés público, a través de las potestades administrativas (expropiatoria, disciplinaria, sancionadora, reglamentaria, revocatoria, entre otras), que son poderes de acción para la satisfacción de intereses públicos.
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
Es definida como la facultad de imponer castigos o sanciones de carácter correctivos por parte de la administración, con la finalidad de lograr cumplir con el interés general, convirtiéndose de manera accesoria en un complemento de la potestad de mando, ya que facilita a garantizar el cumplimiento de las decisiones tomadas por la administración; esta potestad es parte de las competencias de la administración, de carácter preventiva que busca evitar se consumen infracciones y con la competencia de imponer el respeto al orden jurídico, apoyándose en sanciones. La sanción administrativa, parte del derecho administrativo sancionador; el titular de esta potestad es el Estado, cuya actuación debe sujetase al debido proceso.
El Art. 233 de la Constitución, establece la responsabilidad administrativa del servidor público por los actos u omisiones realizados en el ejercicio de sus funciones; la potestad disciplinaria origina la responsabilidad disciplinaria, el derecho de castigar a alguien por sus actuaciones contrarias a la ley, están plenamente ligadas con el “ius puniendi” (derecho de castigar); éste, surge del poder que tiene el Estado para aplicar sanciones al momento de procesar delitos, contravenciones o faltas administrativas al ordenamiento jurídico.
José Suay manifiesta que esta potestad, está encaminada al mejor gobierno de los diversos sectores de la vida social; para garantizar el mantenimiento del propio orden jurídico (bien el de la sociedad en su conjunto, bien el del interior de la Administración), mediante la sanción de las conductas contrarias al mismo, acciona frente a cualquier perturbación que de dicho orden se produzca. Por un lado, la potestad administrativa de carácter muy amplio en virtud, de la cual la Administración pública pude imponer sanciones tanto en el ámbito interno de su organización, a funcionarios públicos o empleados, como fuera de él, a los ciudadanos o administrados, por la comisión de comportamientos contrarios al ordenamiento jurídico; por otro lado, puede ser entendida como aquella potestad que corresponde ejercer a la Administración para castigar las conductas infractoras cometidas por quienes se encuentran sometidos a ella en virtud de una relación de sujeción general, bien se trate de personas naturales o jurídicas.
En el “ius puniendi” del Estado participa la potestad sancionadora de la Administración, además del Derecho penal, todo ello unido al conjunto de garantías y valores constitucionales aplicables, obliga a que se expandan tales garantías del Derecho penal al Derecho Administrativo sancionador, hacia un equilibrio entre acción punitiva del Estado y las garantías de los ciudadanos.
La potestad sancionadora de la Administración, en tanto que manifestación del “ius puniendi” del Estado, se rige por los principios del Derecho penal, siendo principio estructural básico el de culpabilidad, incompatible con un régimen de responsabilidad objetiva, sin culpa.
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Este derecho en sus orígenes, nace para juridificar el ejercicio del poder, en el Estado de derecho: reconocimiento de derechos fundamentales; los elementos de la potestad disciplinaria son: a) Los sujetos comprendidos a la administración pública como empleador; y, el funcionario público como la persona que desempeña una labor oficial. b) El objeto es la conducta del funcionario o empleado público que trasgrede sus deberes u obligaciones; c) El elemento de la actividad jurídica sería el procedimiento sancionatorio que finaliza con la sanción administrativa. En este derecho, el castigo sirve para el mejoramiento del servicio y se sanciona por el cometimiento de una falta disciplinaria o falta del servicio, entendido como todo acto de negligencia, inoportunidad o ilegalidad cometido por un agente durante el funcionamiento del servicio público, los funcionarios deben cumplir sus obligaciones en la forma determinada en las leyes y reglamentos, y quienes no lo hagan incurren en responsabilidad, en el caso dela administrativa disciplinaria conforme a los reglamentos creados por la propia administración, en ejercicio de su potestad reglamentaria, bajo su discrecionalidad.
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN ESPAÑA
En España, el gobierno de Miguel Primo de Rivera (1923-1931), en el marco de que a partir de 1917 se inicia en medio de la “Restauración”, la I Guerra Mundial, ascenso de Mussolini en Italia en 1922; en cuyo escenario Primo de Rivera, el año en 1923 toma el poder con acuerdo del rey Alfonso XII, se suspendió la legislatura y el poder lo ejerció el “Directorio”, en el período de “Regeneración”, cuyos aciertos y errores van a ser utilizados por Franco, ejerciendo las potestades sancionadoras de la Administración en materia económica, social, las funciones de policía, potenciando la esfera del derecho sancionador, en este período histórico moderno se admite las sanciones sin procedimiento administrativo previo, se concede a los actos de la Administración presunción de veracidad sin ningún tipo de actividad probatoria, se imponen sanciones privativas de libertad; estas actuaciones las calificó García de Enterría como Derecho “prebeccariano”.
En España, la teoría del poder punitivo único del estado, se formula en 1972 por el Tribunal Supremo y el Tribunal constitucional en sentencia STC 18/1981 de 8 de junio de 1981 manifestó: “…los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices al Derecho administrativo sancionador, dado que son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado …”; en sentencia de 9 de febrero de 1972, este Tribunal sostuvo en relación a ciertas infracciones en materia de aguas que: «…no pueden ser aplicadas nunca de un modo mecánico, con arreglo a la simple enunciación literal ya que se integran en el supra concepto del ilícito, cuya unidad sustancial es compatible con la existencia de diversas manifestaciones fenoménicas entre las cuales se encuentra tanto el ilícito administrativo como el penal que exigen ambos un comportamiento humano, positivo o negativo, una antijuridicidad, la culpabilidad, el resultado potencial o actualmente dañosos y la relación causal entre éste y la acción…».
Las sentencias del Tribunal Supremo de España de 29 de septiembre, 4 y 10 de noviembre de 1980, STC 18/1981 y otras manifiestan que “…los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado…”;
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN ECUADOR
Este derecho toma prestado los instrumentos jurídicos que le proporciona el Derecho Penal, de forma matizada, lo que no implica una subordinación al Derecho Penal, la Constitución, establece en el Art. 76 que en todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas: 7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías: a. Nadie podrá ser privado del derecho a la defensa en ninguna etapa o grado del procedimiento, este derecho precisamente regula la potestad administrativa sancionadora, pues está sujeta al control de la auto tutela administrativa y a la tutela judicial, respecto de los actos generados en ejercicio de la actividad administrativa, conforme lo dispone el artículo 217 del Código Orgánico de la Función Judicial; este control no es competencia del juez o tribunal penal por cuanto son controles diferentes en relación a las manifestaciones del poder punitivo del Estado y hacen relación a las actuaciones de los servidores públicos en ejercicio de sus funciones conforme los Arts. 227, 229 de otras manifiestan la Constitución. La Corte Constitucional del Ecuador, en las sentencias No. 34-17-IN/21, 48-14-IN/21; 2229-16-EP/21, 1514-16-EP/21, 849-16-EP/20, 2137-21-EP/21 analiza las sanciones administrativas y considera el derecho sancionador un género, dentro del cual se pueden distinguir diversas especies como el derecho penal delictivo, contravencional, administrativo sancionador, disciplinario, derecho correccional y la sanción política (impeachment). este último lo ejerce el legislativo.
PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Son entre otros son: legalidad, tipicidad, antijuridicidad, proporcionalidad, prescripción, que tienen relación con los derechos previstos en los tratado internacionales de derechos humanos, que giran en torno a la tutela judicial efectiva, prevista en los Artículos 8 y 25 del Pacto Internacional de San José; estos principios se aplican al ámbito comercial, empresarial, salud, educación y en general todas las actividades que emprendan los particulares o administrados; así como a los servidores públicos según del derecho administrativo sancionador disciplinario, cuando es aplicado a los servidores públicos, que incurren en las prohibiciones de leyes como Orgánica de Servicio Público, Código Orgánico de la Función Judicial, Código de Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público, Reglamentos Internos de trabajadores y normas que se aplican a Sumarios Administrativos que procesa el Ministerio de Trabajo.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Siguiendo a Ricardo Andrade Ureña, cita a Dosamantes para quien: “…la administración sirve a los intereses generales, con potestades regladas de actuación; persiguiendo el proceso contencioso, el control efectivo de la legalidad de las entidades de la administración; el juez contencioso debe controlar los actos administrativos, frente a la ley y al derecho, por lo que se trata de un control contencioso de juridicidad y no solo de legalidad. El proceso contencioso: a) Es un medio jurisdiccional de tutela de derechos subjetivos. b) Es parte de los postulados del Estado de derecho, que constituye un instrumento de control inter orgánico de la administración. c) Es un medio de impugnación. d) Es un proceso judicial de satisfacción procesal de pretensiones. Los controles de constitucionalidad y de legalidad tienen diferencias, el primero se presenta cuando existe inconsistencia con un precepto constitucional; y el segundo cuando existe inconsistencia en relación con un precepto legal, puede suscitar casos en que un acto administrativo simultáneamente resulte ser impugnable tanto ante la jurisdicción contenciosa mediante un recurso contencioso, cuanto ante la jurisdicción constitucional mediante la acción constitucional, por adolecer el acto de vicios de ilegalidad que perjudican derechos subjetivos del administrado, que son al mismo tiempo derechos fundamentales previstos en la Constitución…”, el control de constitucionalidad y convencionalidad debe aplicarse en la Administración pública y de justicia, conforme el artículo 424 de la Constitución. Los procedimientos establecen plazos, requisitos, órdenes secuenciales, etapas, etc., el procedimiento será un instrumento igualitario, contradictorio y de disposición de las partes procesales. El fin del Estado es cumplir sus deberes y a su vez respetar los derechos de los ciudadanos, el establecer condiciones igualitarias que permitan que los ciudadanos ejerzan sus derechos bajo las mismas oportunidades y condiciones, con un mínimo de reglas por cumplirse, es el pilar de un sistema democrático. Los principios procesales varían en materias de garantías jurisdiccionales, con la materia administrativa, pues giran alrededor de la Constitución, Ley de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional y el COA, según el caso.
REGLAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Los procedimientos tienen la función de regular la relación de los sujetos procesales, para garantizar que las partes logren ser escuchadas bajo las mismas condiciones, de manera equitativa; el derecho de audiencia en el sumario apunta a establecer si ha se ha configurado la infracción; la oralidad busca una comunicación eficiente en las actuaciones procesales, en conjunto con la efectiva participación de las partes, con la finalidad de llegar a obtener la tutela administrativa; la oralidad vuelve ágil a los procedimientos, asegura acceso a la justicia a las personas; por ello es necesario la audiencia en los procedimientos.
Las reglas del Código Orgánico Administrativo son similares a las del derecho penal, en la división del procedimiento en dos fases: investigación del proceso y resolución; en el procedimiento administrativo disciplinario la proporcionalidad, prohíbe, controla y determina si las injerencias directas o indirectas, tanto de los poderes públicos como de los particulares, en la esfera de los derechos individuales responden a criterios de adecuación, coherencia, necesidad, equilibrio y beneficio entre el fin lícitamente perseguido y los bienes jurídicos potencialmente afectados o intervenidos. Esto lleva a reconocer que, conforme lo sostiene Soraya Beltrán: “…la proporcionalidad supone un triple juicio: (i) un juicio de adecuación o idoneidad de la medida, (ii) un juicio de necesidad o indispensabilidad de la medida y (iii) un juicio de ponderación o proporcionalidad en sentido estricto de los principios confrontados…”.
El artículo 11 de la Constitución, dice: “…el ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios: (…) 9. El más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución.”. El artículo 76 de la Constitución , dice: En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas: 1. Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento de las normas y los derechos de las partes (…)” , aforismo que enuncia que lo que no se encuentra permitido se entiende que está prohibido, lo que quiere decir, acerca de la administración pública, es que “no tiene autonomía para crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica, pues sólo puede actuar en virtud de una expresa habilitación normativa. Los artículos 29 y 30 del Código Orgánico Administrativo, se refieren al Procedimiento Administrativo Sancionador, estableciendo entre otros, dos principios fundamentales Tipicidad e Irretroactividad que no se puede prescindir al momento de procesar faltas administrativas.
CONCLUSIONES
El ordenamiento jurídico le atribuye poderes exorbitantes a los órganos administrativos en razón de la función que debe cumplir, lo cual le permite alterar la situación jurídica de terceros aún en contra de su voluntad y, más aún, ejecutar directamente sus propias decisiones.
En el ius puniendi del Estado, está la potestad sancionadora de la Administración y el Derecho penal se debe conseguir un equilibrio entre una eficaz acción punitiva del Estado y las garantías de los ciudadanos.
En el derecho administrativo sancionador, la Administración juega un doble papel de juez y parte en el procedimiento administrativo sancionador.
Las sanciones administrativas generales que son las que pueden imponer a cualquier persona, a cualquier ciudadano; por cometer infracciones administrativas generales se sanciona a personas que tiene una especial relación con la administración como son contratistas, las personas privadas de libertad, usuarios de servicios públicos y las sanciones administrativas disciplinarias que se imponen a los servidores públicos y a personas que tiene una especial relación con la administración como son contratistas, las personas privadas de libertad, usuarios de servicios públicos; esta es una distinción importante porque las sanciones administrativas disciplinarias disminuyen las garantías en relación a las sanciones administrativas generales.
Es necesario la difusión de este derecho a fin de que las empresas, ciudadanos, servidores públicos, abogados y estudiantes de derecho, prevengan que sus conductas configuren una infracción; cumpliendo adecuadamente derechos, obligaciones y deberes.
LA HORA
REFERENCIAS:
Andrade Ureña Ricardo, Principios constitucionales no convencionales de aplicación en el derecho administrativo, Revista Los Comunes, IAEN; 2022;
Aguilar Juan Pablo, Derecho administrativo y transigibilidad, Revista Ecuatoriana de Arbitraje No. 6, 2014, Quito;
Cordero Eduardo, Derecho Administrativo Sancionador, 2014;
Espinosa Kenia, Bases constitucionales y legales de la potestad sancionadora de la Administración, U. Granma, 2021;
Espinosa Velázquez y otro, Fundamentos históricos y filosóficos de la potestad sancionadora de la Administración Pública, en Contribuciones a las Ciencias Sociales, 2009,
Huepe Fabián, El derecho administrativo sancionador, Fabián Huepe Artigas, D. Ediciones, 2021;
López Tamayo Carolina, La Potestad Discrecional de la Administración, Quito, 2018
Montes Resabala María, La Proporcionalidad como garantía constitucional en el derecho disciplinario; 2022
Masterrena Alcívar Luis, Principio de inocencia frente a procesos disciplinarios, 2022;
Parra Laborda, José, La Aplicación del COA a los Procedimientos Sancionatorios del Consejo de la Judicatura, 2019;
Rebollo Manuel, Derecho administrativo sancionador;
Santi Romano, Ordenamiento Jurídico, Ed. Reus, España, 2012.
Suay José Rincón, La potestad sancionadora de la Administración, Madrid, 1993;
Suay Rincón y otros, Garantías y sanciones, Revista de Administración Pública, No. 140, pp. 131-172, 1996;
Suay Rincón José, Sanciones Administrativas, Colegio de España, 1989;
Suay Rincón José, La potestad sancionadora de la Administración y sus exigencias actuales, Revista Documentación Administrativa, No. 280, 2008;
Suay Rincón José, Urbanismo y Justicia, Tirant lo Blanch, España, 2020;
Suñe Llinás Emilio, La potestad, con especial referencia al Derecho Administrativo, UCM, Madrid, 2015;
Villagómez Vera María, ¿Son los actos administrativos sancionadores una vulneración a la presunción de inocencia en Ecuador?, USFQ, 2016
Zúñiga Raúl, La Potestad Sancionadora y su Relación con el Derecho Penal;