Naturaleza Jurídica del Seguro Social

Jueves, 24 de noviembre de 2005

 

Naturaleza Jurídica del Seguro Social

 

EN LA VIDA JURÍDICA Y CONSTITUCIONAL del Ecuador, no se señalan con precisión meridiana, cuales son los organismos que se deben considerar como entes jurídicos públicos, los cuerpos constitucionales y doctrinales, solamente se han limitado a indicar a aquellos establecimientos o ramas de los servicios generales del Estado, erigidos en órganos dotados de vida propia, o aquellas Instituciones que en sus leyes de origen lo consagran el carácter de públicos, como por citar unos pocos ejemplos: las Universidades, los Municipios, y el IESS, en algunos cuerpos jurídico normativos.

En el caso del Instituto ecuatoriano de seguridad social, la falta de definición de su naturaleza jurídica, casi desde su creación, ha propiciado interpretaciones de la más variada índole y con efectos jurídico económicos más negativos que positivos para el seguro social y por ende para sus asegurados.

A fin de ubicar al IESS, dentro de la órbita del Derecho Público o del Derecho Privado, y aprovechando la interpretación injurídica que hacen dos de las Salas del Tribunal Contencioso Administrativo de Quito," de que el IESS no es una entidad del sector público, para exigir caución en los recursos de casación " analizaremos doctrinaria y jurídicamente ciertas características comunes y diferenciadoras de estas dos clases de personas jurídicas, es decir, analizaremos su origen, su participación, las garantías y privilegios de que goza, su finalidad, la formación de sus fondos y el grado de autonomía del seguro social ecuatoriano.

d) .EL IESS POR SU ORIGEN -

El seguro social, nace con la ley del seguro social obligatorio, el 14 de julio de 1.942, publicada en el Registro Oficial No 574 de 25 de julio del mismo año, y como el actual IESS, nace con el Decreto Ley No 40, de 25 de julio de 1.970, como persona jurídica de carácter autónomo con finalidad social, para la prestación de servicios públicos, y no solamente para otorgar ciertas prestaciones por contingencias a las que están expuestos los afiliados, como erróneamente lo interpretan las Salas primera y segunda de lo Contencioso Administrativo.

Estas leyes de origen, expresamente tienen su referente constitucional en los artículos 125 anterior y 55 actual de la Carta Magna, es decir, el IESS por su origen es un ente jurídico de Derecho Público, ya que una persona de Derecho Privado en nuestro sistema jurídico no tiene origen constitucional.

e) .EL IESS POR SU PARTICIPACION-

El régimen de aseguramiento y de aportación del IESS es obligatorio por excelencia y voluntario por excepción, es decir, no existe posibilidad de renunciar a sus beneficios, ni el IESS puede rehusar de aquellos, lo que no sucede con una persona jurídica de Derecho Privado (Art. 55 de la Constitución y 1ro de la Ley codificada del seguro social obligatorio).

f) -.EL IESS POR SUS GARANTIAS Y PRIVILEGIOS DE QUE GOZA-

Tanto el artículo 59 inciso 4to, de la Constitución Política vigente, como el artículo 1ro, inciso tercero de la ley codificada del seguro social obligatorio, garantizan que los fondos del seguro social, son propios y distintos de los del Estado y servirán exclusivamente para cumplir adecuadamente los fines de su creación y funciones.

Además, por los privilegios que goza, el IESS, tiene exoneración de impuestos en los juicios impulsados en su contra, tiene a su favor el recurso de consulta y se halla investido de jurisdicción coactiva para el cobro de aportes, fondos de reserva, descuentos por créditos, por responsabilidad patronal, multas, intereses, etc. Estas garantías no lo tienen en su conjunto, las personas de Derecho Privado.

g) .EL IESS POR SU FINALIDAD-

El Estado, tiene como fundamental finalidad, la de proporcionar el bien común y el mejoramiento del nivel de vida de los ecuatorianos, y, delega parte de esta potestad o poder a Instituciones del servicio público, en este caso, el Estado, delega al IESS, la responsabilidad de otorgar prestaciones y servicios sociales de acuerdo con la ley, el Estatuto y sus Reglamentos internos. En cambio, una entidad de Derecho Privado, persigue fines limitados con afán de lucro y punto.

h) -EL IESS POR SU AUTONOMIA ADMINISTRATIVA, FINANCIERA Y REGLAMENTARIA-

Por la potestad o autonomía administrativa, el IESS, la ejerce cuando por ejemplo extiende nombramientos o celebra contratos, etc. valiéndose de su propia estructura y normativa interna, y de la legalmente aplicable del sector público en forma complementaria.

La autonomía o potestad financiera, la ejerce el IESS, cuando por ejemplo, realiza inversiones en todos los renglones económico financieros, porque sus fondos y reservas son propios y distintos a los del Estado, o cuando adquiere, conserva o enajena bienes raíces, sin otros requisitos que los señalados en su Estatutos y el Derecho común. (Art. 227 de la ley codificada del seguro social obligatorio)

La autonomía o potestad Reglamentaria, lo ejerce el IESS, cuando por medio de su Administración, concede prestaciones y servicios sociales a los asegurados, valiéndose de su propia legislación. Y estas prerrogativas en su integridad no son propias de un ente de Derecho Privado.

I) -EL IESS POR DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES

El Art. 55 de la Carta Política dice: " La seguridad social será deber del Estado y un derecho irrenunciable de todos los habitantes. Se prestará con la participación de los sectores público y privado de conformidad con la Ley.

El art. 56 expresa " La prestación del seguro general obligatorio, será responsabilidad del IESS, entidad autónoma dirigida por un organismo técnico, administrativo"

El Art. 118 en su parte pertinente dice: Son instituciones del Estado...

5.Los organismos y entidades creadas por la Constitución o la Ley para el servicio de la potestad estatal para la prestación de servicios públicos... Expresando también dicha disposición constitucional: " Estos organismos y entidades integran el sector público "

El artículo 1 de la codificación de la ley del seguro social obligatorio, en la parte pertinente dice: " El régimen del seguro social obligatorio será aplicado por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social(IESS) en los términos de esta ley, en su Estatuto y Reglamentos."

El Art. 2 de la Ley de Presupuestos del sector público, expresa: "Ambito de aplicación. Las disposiciones de la presente ley se aplicarán en los diferentes organismos y dependencias administrativas del Estado y a las personas jurídicas creadas por la ley para el ejercicio de la potestad estatal o para la prestación de servicios públicos o para actividades económicas asumidas por el Estado, a excepción de los organismos y empresas, contemplados en el Titulo V, Sección III, de la Constitución Política del Estado. Para efectos de esta ley, el sector público se conforma por:

- El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.

El art. 383 de la Ley 0rgánica de Administración Financiera y Control, en su parte pertinente dice: " Sector público - Para efectos de esta ley, sin que ello implique cambio en la naturaleza de las entidades y organismos, o en las relaciones de sus servidores, el sector público comprende: ... 4. Las entidades creadas por ley u ordenanza como de derecho público o derecho privado con finalidad social o pública, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y la Junta de Beneficencia de Guayaquil. : y..

j) -CONSULTA A LA PROCURADURIA GENERAL DEL ESTADO SOBRE EL TEMA

El IESS, como es obvio y natural al verse afectado por la errónea interpretación de dos de las Salas Distritales de lo Contencioso Administrativo de Quito, en relación a la naturaleza jurídica del IESS, y por ende a la exoneración u obligación de rendir caución en los recursos de casación acudió en consulta ante el Procurador General del Estado, quien emite su criterio jurídico No 11982 de abril 28 del 2000, que en la parte de fondo prescribe:

El art. 16 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado, exonere expresamente de rendir caución para tramitar el recurso de casación al: Estado y a las instituciones del sector público ".

Según el derecho político, el Estado, en su significado más amplio, es la sociedad jurídica y política organizada sobre el territorio determinado como soberanía, gobierno y leyes propias, y, por tanto, comprende a todos los elementos y sectores de un país.

En su significado estricto, el Estado es el conjunto de funciones e Instituciones que ejerce el poder constituido:

En este marco debe ser examinado la estructura del IESS.

El Art. 55 de la Constitución Política del Estado, dispone :que es un deber del Estado la seguridad social que " se prestará con la participación de los sectores público y privado, de conformidad con la ley "

El Art. 56 Ibídem dispone: " Se establece el sistema de solidaridad nacional de seguridad social "... y continúa. regirá por los principios de solidaridad, obligatoriedad, universalidad, equidad, eficiencia, subsidiaridad y suficiencia, para la atención de las necesidades individuales y colectivas, en procura del bien común ".

El Art. 58 ordena que: "La prestación del seguro general obligatorio será responsabilidad del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. " Al que define como.. entidad autónoma dirigida por un organismo técnico administrativo, integrado, tripartito y paritariamente por representantes de asegurados, empleadores y Estado, quienes serán designados de acuerdo con la ley.

Si de acuerdo con el Art. 118 de la Constitución, forman parte del Estado y del sector público las instituciones creadas por la Constitución o la ley, para el ejercicio de la potestad del Estado y si esta define la naturaleza jurídica del IESS y lo organiza: estableciendo que uno de sus administradores será nombrado por el Gobierno, de acuerdo con la ley, así como asigna competencias, facultades y deberes del IESS, es obvio que esta entidad, forma parte del Estado.

Por otra parte dice la Procuraduría General del Estado, que de acuerdo con la Constitución y la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y otras leyes, el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativa tiene competencia para conocer y resolver controversias que deriven de actos y contratos de la Administración pública.

Por consecuencia, solo en el entendido de esa competencia, el Tribunal, puede tramitar por ejemplo, los juicios que los ex- servidores del IESS plantean en su contra, pero por esta misma razón, debe acogerse la norma del Art. 16 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado, en lo relativo a la caución, para el recurso de casación, que claramente exonera al IESS, por constituirse como una institución del sector público, que brinda servicios públicos.

CONCLUSIONES JURIDICO DOCTRINALES SOBRE SU NATURALEZA JURIDICA

Por las consideraciones doctrinales, constitucionales y legales antes expuestas, que deben ser tomadas como opinión jurídico discrecional del autor, y reforzando el criterio de la Procuraduría General del Estado, se concluye:

UNO: El IESS, es una entidad del sector público creada por ley.

DOS : EL IESS, esta dotado de autonomía normativa, técnica, administrativa, financiera y presupuestaria propias y distintas a las del Estado.

TRES: EL IESS, es una persona jurídica de Derecho Público, que presta servicios públicos

CUARTO: EL IESS, tiene un fin público, único e indelegable, otorgar las prestaciones sociales en todo el territorio nacional

QUINTO: Que la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado, por ser norma de carácter especial prevalece sobre las demás leyes generales que se le opongan. Nota : Estos criterios deben ser respaldados en la reforma a la seguridad social a fin de descartar intentos de privatización, es decir, orientar las reformas a la modernización del Instituto

Por los fundamentos en derecho expuestos en este análisis jurídico doctrinal, queda claramente demostrado de que el IESS es una Institución de Derecho Público, que brinda un servicio público y, en acatamiento del inciso segundo del Artículo 16 de la Ley Orgánica del Estado, no esta obligado a rendir caución para la suspensión de autos o sentencias en los recursos de casación.

 

Dr. Manuel Posso Zumárraga
Consultor en calidad y productividad
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