La lesión de los derehos fundamentales en cuanto causa de nulidad de los actos administrativos

Jueves, 24 de noviembre de 2005

 

 

Por: Dr. Juan Carlos Benalcázar Guerrón
Asesor del Tribunal Constitucional
jcbg@andinanet.net

 

LOS DERECHOS FUNDAMENTALES CONSTITUYEN el eje de la transformación y desarrollo del Derecho Público de nuestro tiempo. La evolución alcanzada se plasma hasta en la misma concepción del "interés general", noción que muchas veces parecía indicar el endiosamiento del Estado, el distanciamiento absoluto de este con la persona, y sobre todo, la gran discrepancia del interés del primero respecto del de esta última. Actualmente, el interés general (o mejor dicho, el bien común) involucra en síntesis magnífica a los derechos fundamentales como elemento de justicia integral y de respeto a la dignidad de la persona, que definen el nuevo rol del Estado, no solo como garante, sino como activo patrocinador de las condiciones sociales que permitan la buena vida humana, pues los derechos fundamentales definen las exigencias prácticas de este aspecto cualitativo.

En el Derecho Administrativo, los derechos fundamentales no han dejado de mostrar su impacto, y los actos de la Administración Pública tienen en ellos, no sólo un límite axiológico, sino también una condición de su validez.

Definición de esta causa de nulidad
de los actos administrativos

"Lesión de un derecho fundamental es en primer término desconocimiento, quebranto o conculcación procesal o material de un derecho fundamental por acción expresa, tácita, presunta, omisión o vía de hecho. El concepto de lesión de un derecho fundamental integra la lesión de los derechos y las facultades adicionales del mismo". Esta lesión comporta una pugna frontal contra el contenido dogmático de la Constitución, que vicia de modo gravísimo e insubsanable al acto administrativo, y que se traduce en una nulidad de carácter absoluto, radical o de pleno derecho.

Lo expresado exige, sin embargo, algunas precisiones. Al hablar de lesión de un derecho fundamental, conforme queda descrito, se alude a un atentado directo e inmediato a lo que constituye el núcleo esencial de dicho derecho, de modo que exista ilegítimo menoscabo al bien al que se refiere. Así, habrá lesión del derecho al debido proceso cuando la autoridad, por beneficiar a una de las partes con un acto administrativo, haya omitido arbitrariamente citar a la otra para impedir su defensa. El resultado práctico es la indefensión, lo que comporta una negativa, y por tanto un atentado, contra el núcleo esencial del derecho a la defensa, mediante la producción de una situación de signo contrario a lo que garantiza dicho derecho

Ahora bien, la lesión, como quedó dicho, se traduce en una nulidad absoluta, radical o de pleno derecho del acto administrativo. Las consecuencias de tal nulidad pueden sintetizarse en las siguientes:

a) imposibilidad jurídica de convalidación y de producción de efectos, aun con el consentimiento del particular;
b) posibilidad de impugnación en cualquier tiempo; y,
c) obligación de revocatoria por parte de la Administración, de oficio, sin necesidad de petición por parte del administrado.

Lo señalado refleja la gravedad e implicaciones de la nulidad de pleno derecho. Explican García de Enterría y Fernández que "[...] la esencia de la nulidad de pleno derecho consiste en su trascendencia general. La gravedad de los vicios que la determinan trasciende del puro interés de la persona a la que afecta y repercute sobre el orden general. Por eso, precisamente, el consentimiento del interesado no convalida el acto nulo, ya que nadie puede consentir eficazmente algo que rebasa su propia esfera individual y trasciende al ámbito de lo general". La nulidad de pleno derecho, añaden los autores citados, resulta ser de orden público, lo cual explica que pueda ser declarada de oficio por la propia Administración, e incluso por los Tribunales, aun cuando no se haya alegado.

Esta explicación permite comprender lo dicho al inicio del presente trabajo: los derechos fundamentales componen el interés general, hasta el punto de que la doctrina y la legislación incluyen a su lesión como una causa de nulidad radical de los actos administrativos. Por lo demás, fácil es entender que el castigo de nulidad es trasunto de garantía y eficacia de los derechos fundamentales frente a las arbitrariedades del poder.

La normativa ecuatoriana

El primer fundamento jurídico de la nulidad de los actos administrativos que lesionen los derechos fundamentales está en su pugna con la Constitución. El contenido axiológico que comportan los preceptos de la Norma Suprema, y las garantías que contemplan, se ven alteradas por un acto administrativo que viola los derechos fundamentales. La imposibilidad de subsanación del acto viciado y la obligación de revocatoria, así mismo, se sustentan en la sujeción de la Administración al Derecho, pues en acatamiento de la ley, se imponen tal imposibilidad y obligación. Son estas, pues, las consecuencias prácticas de la supremacía constitucional, que en el artículo 272 del Código Político, ordena conformidad de los actos de los poderes públicos con sus disposiciones, sin que tengan valor cuando estén en contradicción o alteraren sus prescripciones. De igual manera, el principio de legalidad y juridicidad que brota del artículo 119, impide a la autoridad apartarse del ordenamiento jurídico, con la evidente consecuencia de la nulidad en caso de contravención. Todo esto en armonía con el precepto del artículo 16, al determinar que "El más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos humanos que garantiza esta Constitución".

En la normativa secundaria, resalta el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE). El artículo 129 numeral 1 literal a) de este instrumento, contempla la lesión de derechos fundamentales como causa de nulidad absoluta de los actos administrativos, pero se incurre en lamentable error al referirse a "los derechos y libertades consagrados en el artículo 24 de la Constitución Política de la República", cuando esta no reconoce derechos únicamente en dicho artículo, ni todos los derechos y libertades fundamentales se reducen al debido proceso. Podría tratarse de un error de remisión, pero en atención a los valores en juego hubiera sido más preciso usar fórmulas más sencillas como "los derechos y libertades reconocidas en la Constitución", o aun mejor, "los derechos fundamentales", porque la Norma Suprema incorpora al ordenamiento jurídico a aquellos reconocidos en los tratados internacionales, y aun más, a los que "[...] se derivan de la naturaleza de la persona y que son necesarios para su pleno desenvolvimiento moral y material". Verdaderamente, el ERJAFE muestra una inexplicable falta de atención al conjunto normativo de la Constitución, y su afán de precisión es digno de mejor causa. Afortunadamente, el error tiene visos de corrección en el numeral 2 del citado artículo, que se refiere al artículo 272 de la Constitución y, evidentemente, a la sanción de nulidad por violación de sus prescripciones.

Vías de remedio

La vía que en defensa de los derechos fundamentales puede atacar un acto ilegítimo de la autoridad pública es, por antonomasia, el amparo constitucional. Sin embargo, debe destacarse el propósito de garantía que contiene el ERJAFE, que tal vez es el único instrumento normativo que, en general, ha previsto las incidencias de la nulidad radical de los actos administrativos y ha previsto unos efectos en la vía administrativa. En efecto, el ERJAFE contempla los principios de que la nulidad radical no es convalidable y de que la Administración Pública, en cualquier tiempo, de oficio o a solicitud de parte, en cualquier tiempo, puede revocar los actos absolutamente nulos, como disponen los artículos 94 y 167. Pero lo más importante, es que se prevé la suspensión de la ejecución de los actos administrativos, tema en el cual es deficiente la legislación, sobre todo, la vetusta Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En efecto, el artículo 189 numeral 2 dispone que de fundarse un recurso en la nulidad de pleno derecho, la presentación del mismo suspende la ejecución del acto, lo cual se extiende a la vía contencioso-administrativa. Este aspecto comporta, por otra parte, que la inobservancia de la suspensión del acto haga que la Administración incurra en una vía de hecho, por no respaldarse su actuar en un acto administrativo válido y ejecutivo.

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