La Justicia Penal de Menores en España: modelos de gestión

Lunes, 28 de abril de 2008

 

De: Tomás Montero Hernanz.
Jurista del Cuerpo Superior de Técnicos de Instituciones Penitenciarias

Fecha: Abril 2008
Origen: Noticias Jurídicas

En base a la oleada delictiva que han sufrido las principales ciudades de nuestro país, en mucho de estos casos perpetrados por menores de edad, que al ser tratados de manera especial por la justicia, a pesar de cometer delitos graves, son liberados al poco tiempo y vuelven a las calles a seguir delinquiendo, esto nos hace reflexionar acerca de si nuestro sistema para rehabilitación de menores está en verdad funcionando o necesita ser reformado.

1. La ubicación de los sistemas de justicia juvenil en la estructura de las Comunidades Autónomas

Tradicionalmente los sistemas de ejecución en el ámbito de la justicia juvenil han estado integrados dentro de los departamentos de servicios sociales, pues los campos protección y reforma de menores iban unidos.

Poco a poco, con el paso del tiempo, los dos campos se han ido separando y esta separación se ha traducido en diferentes modelos organizativos dentro de las Comunidades Autónomas.

En ese proceso de separación se observan diferentes niveles que podríamos resumir esquemáticamente de la siguiente forma:

  • Separación de los sistemas de protección y reforma a nivel de servicio, pero manteniendo su dependencia de una misma dirección general dentro del departamento de servicios sociales.

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  • Separación de ambos sistemas que, aún manteniéndose dentro de los departamentos de servicios sociales, se constituyen en direcciones generales independientes.

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  • Los sistemas de justicia juvenil salen de los departamentos de servicios sociales pasando a integrarse en los departamentos de justicia, bien con autonomía propia o bien dentro de un sistema general de ejecución penal integrándose con el sistema de adultos (caso por ejemplo de la Comunidad Autónoma de Cataluña).

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La separación tiene su origen en causas diversas, pero al mismo tiempo temporalmente muy cercanas entre sí:

  • Cambio de las concepciones tradiciones, pasando a considerarse del sistema de reforma como un sistema independiente del sistema de protección a la infancia, con el que guarda más diferencias que similitudes lo que obliga a un tratamiento diferente.
  • Crecimiento del volumen del sistema de justicia juvenil, especialmente a partir de la entrada en vigor de la LORPM (Ley Orgánica Reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores), que hace necesaria una gestión diferente que no puede asumirse desde los tradicionales organismos de atención a la infancia que englobaban tanto el sistema de protección como el de reforma.
  • Asunción de competencias en materia de justicia por parte de las Comunidades Autónomas: en la medida en que se van produciendo transferencias en este campo los sistemas de justicia juvenil han ido paulatinamente saliendo de los departamentos de servicios sociales, pasando a depender de los departamentos de justicia.1

DEPENDENCIA ORGANICA ACTUAL DE LOS SISTEMAS DE JUSTICIA JUVENIL EN ESPAÑA

SERVICIOS SOCIALES

Protección y Reforma dependen del mismo Servicio

Aragón

Baleares 2

Canarias

Cantabria

Castilla La Mancha

Navarra

   

 

     

Protección y Reforma son dos Servicios diferentes dependientes de la misma Dirección General

Castilla y León

Extremadura

Galicia

Murcia

JUSTICIA

Andalucía

Asturias

Cataluña

La Rioja

Madrid

País Vasco

Valencia

     

2. La organización de los diferentes recursos

La LORPM (art. 45.1) atribuye a las Comunidades Autónomas, con la salvedad de los delitos de terrorismo3, la ejecución de las medidas adoptadas por los Jueces de Menores en sus resoluciones, las cuales llevarán a cabo, de acuerdo con sus respectivas normas de organización, la creación, dirección, organización y gestión de los servicios, instituciones y programas adecuados para garantizar la correcta ejecución de las medidas previstas en la ley.

Esta distribución de competencias, en la que se deja en manos de las Comunidades Autónomas la ejecución de las medidas impuestas y se deja a cada una de ellas la facultad de establecer su propio modelo organizativo, hace que no exista un modelo común de gestión a nivel nacional, sino que existen diferentes modelos, algunos muy dispares entre si, pues, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito penitenciario, donde, por un lado, la mayoría de los centros (66) dependen de la administración del Estado y se rigen por una normativa común contenida en los títulos XI y XII del vigente Reglamento Penitenciario, aprobado por Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, que hace que todos ellos tengan idéntica estructura organizativa y de funcionamiento; y por otro lado sólo una Comunidad Autónoma (Cataluña4) ha asumido competencias en materia penitenciaria5, pero el número de centros que gestiona es comparativamente pequeño (11), y aunque la legislación le reconoce la capacidad organizativa de los mismos6, ésta no es muy diferente a la del resto de centros que dependen de la administración estatal, pues de una parte la normativa estatal se aplica de forma supletoria y de otra cuando se llevó a cabo el traspaso de competencias la administración penitenciaria tenía un modelo definido con larga tradición histórica que de una u otra forma ha llevado a que en Cataluña exista una organización muy parecida a la existente en la administración estatal. A este punto ha contribuido también la existencia de una norma que coordina las diversas administraciones penitenciarias.7

En el ámbito de la justicia juvenil esto no es así, y cuando las Comunidades Autónomas asumieron las competencias en los primeros años de la década de los ochenta, los sistemas de protección y reforma de menores estaban entrelazados, no existiendo un modelo de justicia definido, el cual no empieza a construirse hasta principios de los años 90 (la L.O. 4/1992, de 5 de junio, es el primer referente significativo) ya con las competencias transferidas a las Comunidades Autónomas, cada una de las cuales fue creando su propio marco, atendiendo a sus necesidades y a sus recursos, siendo muy distintas unas de otras y en donde influyen factores tan variados como la población, la extensión territorial, la incidencia de la inmigración, etc., así como la baja repercusión, en cuanto a volumen, que el sistema de reforma representaba dentro del marco de las políticas de infancia, en parte por la ausencia en muchos lugares de órganos judiciales con dedicación exclusiva y en parte porque al fijarse la mayoría de edad panal en 16 años una gran parte de los comportamientos delictivos cometidos por jóvenes quedaban fuera del campo de la justicia juvenil.

Esta circunstancia se ha modificado con la entrada en vigor de la LORPM (año 2001) donde al elevarse la edad de responsabilidad penal hasta los 18 años y crearse jueces especialistas con dedicación exclusiva en todo el territorio nacional, el sistema de justicia juvenil ha sufrido un crecimiento que podríamos calificar de desproporcionado (se pasa de 7.113 medidas impuestas en 2001 a 21.859 en 2007).

A este marco disperso8 contribuye la ausencia de unos referentes mínimos a nivel nacional al que todas las Comunidades debieran someterse y que queda patente en la ausencia de referencias en la LORPM y en RLORPM a las condiciones que deben reunir los centros (el art. 54.3 de la LORPM y el 33 del RLORPM son prácticamente la única referencia, a diferencia de lo que ocurre con la legislación penitenciaria), a su estructura organizativa, composición de los órganos y equipos, o a las ratios mínimas de personal necesarias, por poner algunos ejemplos.

La dispersión del sistema es tal que ni siquiera existe una estadística nacional, más allá del boletín estadístico que confecciona el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (el último con datos de 2005) o de la información que pueda extraerse de las estadísticas judiciales o del Registro de sentencias sobre responsabilidad penal de los menores.9

3. La gestión de los centros

La LORPM, dentro de las facultades organizativas que atribuye a las Comunidades Autónomas, establece la posibilidad de que éstas puedan formalizar convenios o acuerdos de colaboración con otras entidades, bien sean públicas o privadas sin ánimo de lucro, para la ejecución de las medidas de la que sean competentes, bajo su directa supervisión, sin que ello suponga en ningún caso cesión de la titularidad y responsabilidad derivada de dicha ejecución (art. 45.3).

En el ámbito de las medidas de internamiento esta posibilidad legal permitiría establecer dos grandes tipologías de centros, ambas además complementarias entre sí.

Así, un primer criterio de clasificación, vendría referido a la titularidad del centro, distinguiéndose entre centros de titularidad pública y centros de titularidad privada, según pertenezcan a una entidad pública o privada.

Un segundo criterio haría referencia a la forma de gestión de los centros, con independencia de quien sea su titular, distinguiéndose las siguientes grandes categorías:

  • Centros de gestión pública, entendiendo por tales aquellos en que su dirección y los servicios que se prestan a los menores se llevan a cabo a través de personal dependiente de la administración.
  • Centros de gestión privada, que son aquellos en que tanto la dirección de los mismos como los servicios que se prestan a los menores se llevan a cabo por personal que no depende de la administración. Pueden ser tanto de titularidad pública como privada.
  • Centros de gestión mixta, que serían aquellos en que la dirección corresponde a personal dependiente de la administración, mientras que los servicios que se prestan a los menores se llevan a cabo total o parcialmente por personal que no depende de la administración. En este modelo de gestión mixta habría centros que estarían más cerca del modelo público por prestar la mayoría de los servicios a través de personal dependiente de la administración o por reservarse la mayoría de las competencias, y otros que estarían más próximos al modelo de gestión privada por prestarse todos los servicios por personal que no depende de la administración.

TIPOLOGIA DE CENTROS

Por su titularidad

Por su forma de gestión

  • Centros de titularidad pública
  • Centros de titularidad privada
  • Centros de gestión pública
  • Centros de gestión privada
  • Centros de gestión mixta

Cuando hablo de servicios que se prestan a los menores me estoy refiriendo básicamente a los equipos técnicos, sanitarios, docentes y de atención educativa, pues lo que respecta a las funciones de seguridad en los tres modelos se lleva a cabo a través de empresas de seguridad privada, dado que ninguna Comunidad Autónoma ha creado cuerpos ni categorías para estos fines.

La tendencia en España, tras la entrada en vigor de la LORPM, ha sido la puesta en marcha de centros de gestión privada, dado el importante incremento que se ha producido en el sistema de justicia juvenil y que obligó a la apertura urgente de nuevos centros par atender las demandas derivadas de la nueva Ley.

Articulo obtenido del portal web de Noticias Jurídicas http://noticias.juridicas.com/articulos/55-Derecho%20Penal/200804-582324421523987.html

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