Por: Dr. Juan Carlos Benalcázar Guerrón
Asesor del Tribunal Constitucional
P ARA QUIENES NOS DEDICAMOS A LAS LABORES JURÍDICAS , es frecuente encontrar disposiciones legales que confunden o demuestran una errónea concepción de la naturaleza de las instituciones o de los conceptos jurídicos. Sin duda, esta situación traduce una especial dificultad para el Juez o el Magistrado, quienes tienen la obligación de resolver las causas fundándose en la Ley y en los méritos del proceso, como reza el artículo 278 del Código de Procedimiento Civil. Planteada esta problemática, es necesario salir al encuentro de aquellas fallas de nuestra legislación positiva, amparados en la doctrina más autorizada y en análisis de la normativa correspondiente. Así, el presente artículo pretende aclarar la verdadera naturaleza de la coactiva, la cual ha despertado polémica en el foro ecuatoriano habida cuenta del contenido de la Disposición Transitoria Vigésimo Sexta de la Constitución de la República, que manda que todos los magistrados y jueces que dependan de la Función Ejecutiva pasen a la Función Judicial, y que si otros funcionarios públicos tuvieren entre sus facultades la de administrar justicia en determinada materia, la perderán, y se la trasladará a los correspondientes órganos de la Función Judicial.
El privilegio de Autotutela de la Administración Pública
La Administración Pública ostenta, para la consecución de los fines y de los cometidos que le compete cumplir, de un medio que le es natural e indispensable: el poder público. Esta verdad indiscutible, coloca a la Administración Pública en una especial posición frente a la Función Judicial pues, a diferencia de lo que ocurre con los particulares, no tiene la carga de acudir al Juez para dotar de fuerza ejecutoria a sus actos y resoluciones; para hacerlos exigibles e imponerlos al súbdito; para exigir su cumplimiento incluso con el uso de la coacción -que si se encuadra en los cánones legales, siempre será legítima-; o para revocarlos por sí misma -lo cual sucederá siempre que no se haya creado una situación jurídica particular o reconocido un derecho. -Las decisiones de la Administración Pública son ejecutoriadas por sí mismas, por propia autoridad, se presumen legítimas, obligan sin necesidad de auxilio judicial, y se pueden hacer cumplir de oficio. Estas prerrogativas, que la Doctrina ha denominado como Privilegio de Autotutela o Autodefensa Administrativa, consisten, en síntesis, en la capacidad que tiene la Administración Pública para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndose de este modo de la necesidad de recabar tutela judicial, lo cual es lógica consecuencia de lo que ya se advirtió: la Administración Pública está investida de poder público. 1
El principio de Unidad de Jurisdicción
El artículo 1 del Código de Procedimiento Civil define a la Jurisdicción como el «poder de administrar justicia», y agrega que «(….) consiste en la potestad pública de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en una materia determinada, potestad que corresponde a los magistrados y jueces establecidos por las leyes». Ahora bien, la Constitución de la República ha establecido como postulado que rige nuestro Sistema Procesal al principio de Unidad de Jurisdicción, el cual implica el impedimento de ejercer facultades jurisdiccionales por parte de los órganos que se encuadran en la Función Ejecutiva. Tal principio caracteriza a nuestra organización jurisdiccional como eminentemente judicialista, a diferencia de otros países -verbigracia Francia-, en donde es el Consejo de Estado quien juzga a la Administración, y por estar dicho órgano vinculado o formando parte de ésta, a más de separado de la Función Judicial, ha sido criticado duramente por la Doctrina con el argumento de que existe al mismo tiempo juez y parte. 2. Serían estas razones las que explicarían el contenido del inciso primero de la Disposición Transitoria Vigésimo Sexta de la Constitución de la República.
La coactiva es un procedimiento administrativo y quienes lo llevan a efecto son funcionarios de la Administración
El Art. 993 del Código de Procedimiento Civil dice que la ¨Jurisdicción Coactiva¨ tiene por objeto hacer efectivo el pago de lo que se deba al Estado y a las demás instituciones del sector público que en dicha norma se señalan. Dicha «jurisdicción», en términos del Art. 994 ibídem, «(…) se ejerce privativamente por los respectivos empleados recaudadores de las instituciones indicadas en el artículo anterior; es decir, por funcionarios administrativos. No obstante, el Art. 3 de la Ley Orgánica de la Función Judicial caracteriza como jueces especiales a los que «ejercen jurisdicción coactiva», de manera que puede denotarse una contradicción entre el Código de Procedimiento Civil y la mencionada Ley. Sin embargo, si se atiende a todas las reflexiones que anteceden y a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, en especial la que determina la naturaleza de la coactiva y de quienes la ejercen, puede deducirse que a pesar de lo dicho en el Art. 3 de la Ley Orgánica de la Función Judicial, ello no constituye razón suficiente para que se opere un cambio en la naturaleza de la coactiva ni del funcionario que la ejerce, pues aún cuando a éstos se les califique de «jueces especiales», su labor no implica de ninguna manera el ejercicio auténtico de la Jurisdicción sino una competencia otorgada para la recaudación de haberes públicos.
El Código de Procedimiento Civil y la regulación coactiva
Por otra parte, el hecho que sea el Código de Procedimiento Civil el que contemple entre sus normas a la coactiva y a su regulación, no tiene la virtualidad de operar una mutación en la naturaleza de dicho procedimiento administrativo, porque no se regla un juicio propiamente dicho y definido en el Art. 61 del citado Código como: «La contienda legal sometida a la resolución de los jueces». Sin embargo, podría alegarse que la coactiva tiene un procedimiento en el cual existe la posibilidad de formular excepciones, actuar prueba y dictar una «sentencia», pero debe reflexionarse que todo ello no es sino un trasunto del derecho al debido proceso que rige tanto al procedimiento administrativo como al proceso. Además de lo dicho, el mismo Código de Procedimiento Civil en su artículo 994, ha previsto que puedan ser, aparte de éste, las leyes orgánicas de la institución de que se trate, sus estatutos o reglamento lo que rijan la coactiva, es decir, que el legislador ha permitido que disposiciones de carácter administrativo y no procesal también normen el procedimiento coactivo. Esto denota que para entender correctamente a la coactiva, no se debe atenderse al cuerpo legal que la regula, sino a su naturaleza, fundamento y fines que les son propios.
Conclusión
Como tal podemos decir que quienes ejercen la denominada «jurisdicción coactiva» son funcionarios de la Administración Pública, mas no Jueces; y que la coactiva no es sino un procedimiento administrativo por el cual se cobran créditos públicos con fundamento en el privilegio de Autotutela de la Administración en una fase ejecutiva, sin que esto implique aplicar la Jurisdicción en su verdadero y genuino significado de potestad pública que consiste en administrar justicia, juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Es por estas razones que puede afirmarse que la Disposición Transitoria Vigésimo Sexta de la Constitución de la República no es aplicable a la coactiva por no tratarse de materia judicial.
(1) Cfr. Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, 5ta. Ed., Madrid, Editorial Civitas, 1989, Pgs. 479-497; Jesús González Pérez, Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano, Bogotá, Temis, 1985, Pgs. 43-44.
(2) Es conocido que la Revolución Francesa impuso una rígida división de poderes, hasta el punto de prohibir del modo más absoluto que los jueces conozcan de las controversias que pudiesen tener los administrados con la Administración, ya que se consideraba que ello significaba que el juez interfiera en la labor de la Administración (juger 1´Administration c´est encore administer). Sobre el tema de la división de poderes en Francia, puede verse a José Eugenio Soriano García, Los Fundamentos Históricos del Derecho Administrativo en Francia y Alemania, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1994. En la actualidad encontramos al Consejo de Estado con independencia de la Administración Coactiva, y no puede negarse que llamado «sistema administrativo¨»que impera en Francia ha resultado eficaz en sus cometidos, a más de que el Consejo de Estado ha sido autor de abundantísima doctrina que ha alimentado de manera trascendental el conocimiento del Derecho Administrativo.