Independencia judicial y Estado de Derecho

Jueves, 24 de noviembre de 2005

 

Por: Dr. Santiago Andrade Ubidia
Magistrado de la Primera Sala de lo Civil
y Mercantil de la Corte Suprema de Justicia
COALICION NACIONAL POR LA JUSTICIA

 

EL ARTICULO 1 DE LA CONSTITUCION Política de la República, reformada y codificada que rige desde el 10 de agosto de 1998, se inicia con la declaración de un principio fundamental que es de enorme importancia y que caracteriza a los Estados contemporáneos: afirma que el Ecuador es un Estado social de derecho.

No existen antecedentes al respecto en nuestros textos constitucionales y parecería ser que no siempre se aprecia la trascendencia de la incorporación de este principio a la Carta Fundamental. Declaración tan importante no puede quedar en simple enunciado lírico ni en letra muerta. Sobre todo cuando en el horizonte de la patria se divisan negros nubarrones fruto de la arbitrariedad, la prepotencia y la ignorancia entronizadas en las más altas esferas del poder público, es necesario comprender a cabalidad lo que significa que el Ecuador sea un "Estado social de derecho"

El Estado es "Estado de Derecho cuando realiza la idea de Derecho limitando jurídicamente su actividad y el poder de que dispone para desarrollarla"1 y plantea exigencias en un doble aspecto: 1) en cuanto al expediente técnico para combatir la arbitrariedad, y 2) en cuanto incorpora una idea de justicia que satisfaga las exigencias éticas prevalecientes en un país y en un momento histórico determinado.2

Democracia y Estado de derecho

El Estado de derecho es consustancialmente democrático. No puede imaginarse siquiera un Estado de derecho en una organización autocrática u oligopólica. Por ello, los constitucionalistas alemanes Waldemar Besson y Gottard Jasper,3 señalan que: "Una democracia libre, que involucre la participación de los miembros de la sociedad en el proceso político democrático, requiere de una adecuada organización jurídico-estatal. Democracia y Estado de derecho constituyen una unidad indivisible, entendiéndose por Estado de derecho a todos aquellos principios y procedimientos que garantizan la libertad individual y la participación en la vida política." Existe una oposición total e irreconciliable entre el Estado de derecho y el Estado policiaco y autoritario, en el cual el sistema judicial no es sino uno de los instrumento más de la maquinaria del Estado o del partido, por lo que no existe la seguridad de contar con un juicio justo conducido por los jueces naturales, sino que los encargados de impartir justicia son funcionarios sumisos que actúan conforme las órdenes que les imparten quienes detentan el poder, esto determina que todos los ciudadanos4 se vean permanentemente expuestos a la más variada gama de atropellos, en un clima de desconfianza y recelo.

Además, no hay seguridad jurídica porque se reforman las leyes en cualquier momento, dándolas el contenido que mejor se acomode a los intereses e inclusive al capricho de quien detenta el poder, e inclusive dotándolas de efecto retroactivo, con lo cual se criminaliza conductas que eran perfectamente legítimas cuando se realizaron, endureciendo penas en perjuicio de los ya condenados por infracciones y privando a los ciudadanos de derechos válidamente adquiridos.

Los citados profesores Besson y Jasper señalan que ocurre todo lo contrario en el Estado de derecho democrático, en el cual "los funcionarios públicos quedan sujetos a la ley y al derecho." En efecto, todos los ciudadanos del Estado son iguales ante la ley, por lo tanto, todos pueden hacer valer sus derechos, inclusive ante el poder político y aun si otras instancias políticas se lo pretendieran negar. En particular les asiste el derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad. En este concierto, el velar por la preservación y la garantía de este derecho es el fin primordial del Estado de derecho y, por esta razón, el propio Estado limita toda actividad pública en beneficio de la libertad de sus ciudadanos. Las autoridades sólo pueden actuar cuando a tal efecto les ha sido conferida la competencia necesaria, la que no pueden atribuirse por iniciativa propia, ya que la Constitución y la ley son las instituciones encargadas de esta atribución. "En tal sentido, el Estado de derecho es siempre un Estado legal y constitucional. El sometimiento de la autoridad pública al derecho, garantiza la libertad del ciudadano que sólo podrá verse afectada mediante expresa autorización emanada de una ley. La única institución facultada para otorgar tal habilitación es la representación del pueblo a través de un procedimiento formal, establecido en la constitución. Una justicia independiente es la encargada de velar por la observancia de estas normas. La división de poderes y el Estado de derecho son, pues, indisolubles."5

División de poderes y Estado de derecho

Precisamente para poner fin a la arbitrariedad, al abuso y a la inseguridad jurídica prevaleciente en el antiguo régimen es que los revolucionarios franceses establecieron la división de poderes y encargaron con exclusividad a la función judicial la tarea de administrar justicia, y si bien en un primer momento no se le reconoció la competencia para conocer y resolver lo contencioso administrativo, sin embargo paulatinamente se fue avanzando hasta que hoy día alcanza este campo y gracias a ello se erige como el control adecuado de las otras funciones del Estado y como el más efectivo mecanismo de protección de los derechos de los ciudadanos de un país.

Una vez que el Estado moderno asumió en forma privativa y excluyente la función pública de administrar justicia y quedó abolida la justicia privada, en el Estado de derecho " esa administración de justicia se «separa e independiza» como dice Bidart Campos, de la función legislativa y administrativa, de forma tal que el Estado actual radica la tarea judicial en órganos y jueces permanentes, denominados "jueces naturales" y excluye de esa función a los tribunales de excepción, especiales o ad hoc."6 Ahora bien, al quedar reservada a la función judicial la administración de justicia en forma permanente, exclusiva y excluyente, ello impide en absoluto que las otras funciones del Estado puedan administrar justicia, estableciéndose de esta manera la unidad jurisdiccional.

Al respecto, los profesores Besson y Jasper señalan que "los conceptos vertidos con respecto a la división de poderes, no son menos válidos en relación al Estado de derecho. No es una simple institución dedicada a limitar y controlar al Estado. Así como la división de poderes contribuye a que el Estado sea más accesible y transparente para el ciudadano políticamente activo, el Estado de derecho le confiere al Estado la medida y la forma a través de la cual el ciudadano puede anticipar la actitud que adoptará el Estado y prepararse adecuadamente para la misma.

Sólo en un orden político basado en la constitución y el derecho, el individuo puede participar en función de su libre decisión en la organización de la vida política."7

El principio de "juridicidad" o de "legalidad" y la independencia judicial

El principio de "juridicidad", generalmente conocido como de "legalidad" y que se ha esbozado en las líneas precedentes, es el soporte de la independencia judicial y el vehículo de legitimación social del juez.8 "El Estado de derecho se caracteriza por su lucha contra la arbitrariedad, esta lucha se plantea primeramente en el ámbito del poder judicial, sometiendo el juez a la legalidad y reduciendo al máximo su discrecionalidad"9 La Constitución Política explícitamente lo señala en el artículo 199, inciso segundo: "Los magistrados y jueces serán independientes en el ejercicio de su potestad jurisdiccional sólo estarán sometidos a la Constitución y a la ley." Esta es otra formulación del principio de juridicidad o legalidad, la específica referida a quienes ejercen funciones jurisdiccionales. El artículo 119 de la Constitución Política de la República establece, de manera general, el principio de juridicidad o de legalidad: "Las instituciones del Estado, sus organismos y dependencias y los funcionarios públicos no podrán ejercer otras atribuciones que las consignadas en la Constitución y en la ley y tendrán el deber de coordinar sus acciones para la consecución del bien común". Aparentemente el artículo 199, inciso segundo, trata de otra materia, pero si se examina con atención se advertirá que el postulado central es el mismo, lo que ocurre es que en el caso de los magistrados y jueces no existe una subordinación jerárquica que les imponga obrar acatando las órdenes de los superiores.10

Según la teoría clásica de la división de poderes, cada uno de ellos es independiente de los otros; el poder legislativo y el ejecutivo, poderes políticos, actúan como peso y contrapeso, mientras que el poder judicial, apolítico, "jurídico", controla a los poderes políticos, es en definitiva un contrapoder.11 En una primera época, la competencia de los tribunales y jueces se constreñía al ámbito de las relaciones privadas: civil, penal, mercantil, laboral; pero "el principio de la legalidad implica la necesidad de un control permanente de la actuación de la administración. Originalmente Montesquieu asignó esta función de control al parlamente. Sin embargo, bien pronto quedó demostrado que el control era mucho más eficaz si era ejercido por la justicia. La enorme expansión de la administración en el Estado social moderno, obliga a ampliar los tribunales en lo contencioso administrativo, que también co menzaron a volverse cada vez más autónomos. Todo ciudadano que considere que un acto administrativo no se ajusta a derecho, puede dirigirse a los mismos para obligar de este modo a que se verifique si el acto administrativo es procedente o no"12, lo que está consagrado en el artículo 196 de nuestra Constitución Política, que dice: "Los actos administrativos generados por cualquier autoridad de las otras funciones e instituciones del Estado, podrán ser impugnados ante los correspondientes órganos de la Función Ju dicial, en la forma que determina la ley."

Fue uno de los muchos aciertos de la desventurada Constitución Política de 1967 el haber sustraído del ámbito del Ejecutivo (ya que era materia de conocimiento del Consejo de Estado) e incorporado a la Función Judicial el contencioso administrativo.13 Allí es cuando se inicia una nueva y trascendental etapa en la vida del país y, si bien ha sido lento (posiblemente en demasía) el desarrollo de la cultura de juridicidad o legalidad y falta mucho por alcanzarse un nivel aceptable de protección jurídica para el administrado, sin embargo se va avanzando con seguridad por esta ruta que necesariamente se la debe recorrer para construir un Estado social y democrático de derecho. Como señala Larrea Holguín, "el máximo perfeccionamiento de la democracia exige asegurar en la mayor medida la independencia de todos los funcionarios que tengan que resolver cuestiones con tenciosas.

Ciertamente esto no se logra con el simple expediente de encuadrar esos organismos dentro de la Justicia OrdinariaPero si parece que sea el camino más adecuado para favorecer una tramitación absolutamente jurídica, regular e imparcial, el que todos esos Jueces y Tribunales sean independientes de la Administración Pública lo verdaderamente importante es asegurar que los asuntos sean resueltos con criterios objetivos, re glados por la Ley, con todas las garantías de defensa, y asegurando la igualdad de los litigantes, aunque una de las partes sea el propio Estado".

La independencia judicial, presupuesto del Estado de derecho

Como se ha señalado en líneas anteriores, la independencia de la Función Judicial y del quehacer jurisdiccional es uno de los requisitos sine qua non para que exista un Estado de derecho.

Medina Jiménez señala, con precisión, que "la independencia del Poder Judicial constituye un requisito indispensable para la existencia de una sociedad democrática y, por ende, de un verdadero Estado de Derecho. A esta conclusión han llegado todos cuantos se vinculan con el ejercicio de la administración de justicia."15

Como poder del Estado, más exactamente como poder jurídico (o contrapoder, si se quiere), la Función Judicial no puede estar subordinada a los poderes políticos ya que va a controlarlos a fin de que su actuación se ajuste a la constitucionalidad y a la legalidad; y quienes administran justicia para ser imparciales han de ser independientes. Quien es dependiente no puede sino ser parcializado, porque así lo impone la misma estructura del poder.

El artículo 199 de la Constitución Política vigente dice: "Los órganos de la Función Judicial serán independientes en el ejercicio de sus deberes y atribuciones. Ninguna función del Estado podrá interferir en los asuntos propios de aquellos. Los magistrados y jueces serán independientes en el ejercicio de su potestad jurisdiccional aun frente a los demás órganos de la Función Judicial; sólo estarán sometidos a la Constitución y a la Ley"; la disposición transcrita distingue dos campos: la independencia de la Función y de sus órganos (independencia orgánico-institucional), y la independencia de los magistrados y jueces en el ejercicio de su potestad jurisdiccional (independencia orgánico-funcional). Ahora bien, el artículo 198 de la Carta Fundamental distingue tres órganos de la Función Judicial: la Corte Suprema de Justicia, que fundamentalmente realiza la labor de control de legalidad en los fallos de los jueces y tribunales de instancia a través de la casación; las cortes, tribunales y juzgados que establezca la Constitución y las leyes, que realizan la labor jurisdiccional propiamente dicha, y el Consejo Nacional de la Judicatura, órgano auxiliar y de apoyo a la labor jurisdiccional, que realiza el gobierno interno, administrativo y disciplinario de la Función Judicial. El inciso primero del artículo 199 declara que todos estos órganos son independientes, pero es necesario distinguir; en realidad la "independencia" del Consejo Nacional de la Judicatura es en estricto sentido la autonomía que establece el artículo 119 en su inciso segundo: "Aquellas instituciones que la Constitución y la ley determinen, gozarán de autonomía para su organización y funcionamiento", de allí que inclusive dicho Consejo, de conformidad con lo que dispone el artículo 1 de su Ley Orgánica, está dotado de personalidad jurídica propia, distinta de la del Gobierno Nacional. Sabido que el poder es un todo único distribuido en tres funciones, ese poder único goza de una sola personalidad, y mal podría, en consecuencia, pensarse que una de las funciones que conforman dicho poder único pueda ser un centro de imputación jurídica diferente de las otras y del todo. Aún más, el representante legal, judicial y extrajudicial del Consejo no es el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, no obstante ser el titular de la Función Judicial y por lo tanto Jefe de una de los Poderes del Estado, sino que lo es el Director Ejecutivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 lit. a) de su Ley Orgánica.16 De lo antes expuesto, el Consejo Nacional de la Judicatura resultaría ser una corporación pública que tiene por misión servir a la marcha de la administración de justicia prestando a los órganos jurisdiccionales un servicio específico; el "gobierno, administrativo y disciplinario" de la Función Judicial, pero que no es justicia ni es poder judicial, aunque por una lógica organizativa del texto constitucional, se le haya colocado entre los órganos de la Función Judicial. "La "independencia" o "autonomía" que puedan ser predicables del CGPJ17 no pueden por tanto entenderse desde una categorización puramente apriorística, absoluta y metafísica, de lo que sea "no depender" (poder enfrentarse con; y hacerlo con una frecuencia estadísticamente significativa), sino a partir de su específica caracterización jurídico-positiva".18 En cambio, los órganos jurisdiccionales son consustancialmente independientes o, como señala López Aguilar, apriorística, absoluta y metafísicamente independientes, por ello es que "no dependen" y permanentemente se enfrentan con el poder político en guarda del principio de juridicidad o legalidad. Cada vez que se dicta un fallo en lo contencioso administrativo o en lo fiscal se está produciendo este enfrentamiento con el poder político. En realidad "La independencia judicial no puede ser, en definitiva, sino el postulado inexcusable que hace socialmente creíble y recubre de legitimación funcional (ya que no de origen) a la función jurisdiccional; se predica, pues, del juez en su función judicial, que es impartir jurisdicción"19.


1 GARRIDO FALLA, Fernando, "Constitución Española", Título Preliminar, en: Fernando Garrido Falla et al., Comentarios a la Constitución, Madrid, Editorial Civitas, 1980, p. 25.
2 Ibídem.
3 BESSON, Waldemar y JASPER, Gottard, "Elementos del Estado de derecho: el principio de legalidad en toda actuación del poder público" en Estado de derecho y democracia, editado por Josef Thesing, Buenos Aires, Konrad Adenauer Stiftung, 2ª. edición, p. 121, 2000.

4 En adelante, se emplea la palabra "ciudadanos" en el sentido que señala el artículo 6 inciso segundo de la vigente Constitución Política.
5 BESSON, Waldemar y JASPER, Gottard, op cit., p. 122.
6 ZARINI, Helio Juan, Derecho Constitucional, Buenos Aires, Astrea, 1992, p. 729.
7 BESSON, Waldemar y JASPER, Gottard, op. cit., p. 123.
8 "La independencia judicial no puede ser, en definitiva, sino el postulado inexcusable que hace socialmente creíble y recubre de legitimación funcional (ya que no de origen) a la función jurisdic cional; se predica, pues, del Juez en su función judicial, que es impartir jurisdicción." LÓPEZ AGUILAR, Juan Fernando, La justicia y sus problemas en la Constitución.- Justicia, Jueces y Fiscales en el Estado Social y Democrático de Derecho, Madrid, Tecnos, 1996, pp.50-51.
9 SERRANO ALBERCA, José Manuel, "Del Poder Judicial, artículo 117", en Comentarios a la Constitución, op. cit., p. 1190.
10 "La mensurabilidad y previsibilidad de todo accionar del Estado, son condiciones elementales del Estado de derecho y exigen que el gobierno y la administración estén sujetos al imperio de la ley. Todo acto del Estado debe emanar de una ley, que a su vez debe estar legitimada democráticamente. El principio de sujeción de la administración a la ley y al derecho establece que la administración sólo puede actuar dentro del marco que la mayoría parlamentaria le ha fijado. La vigencia de este principio no significa que todo acto administrativo deba estar basado en una expresa instrucción legal. Ninguna ley ordena a un alcalde o a un intendente acerca de qué debe hacer en su ciudad, así como tampoco se instruye al director de una oficina para menores acerca de lo que puede hacer en beneficio de sus protegidos. Pero en todas las acciones debe darse el marco de la autorización y competencia legal. El Estado de derecho no excluye la responsabilidad creativa de la administración. Pero en caso de colisión, prevalecen las leyes y no la dinámica individual." BESSON, Waldemar y JASPER, Gottard, op. cit., p. 125.
11 Por cierto que los postulados antes señalados se hallan en profunda crisis: "Asistimos, en efecto, a un proceso ya avanzado de disolución de las formas clásicas de adopción de decisiones de la sociedades plurales; en beneficio de formas más o menos novedosas de agregación -no siempre en clave competitiva- de intereses económicos en conflicto tendencial. Todo ello condiciona el consiguiente estrechamiento del margen de opción disponible en la determinación de las políticas públicas. Y tal fenómeno se encuentra, nada más y nada menos, detrás de las dos expresiones politológicamente más notables de la atmósfera de la «crisis de la justicia»: la politización de la actividad judicial y la judicialización de la actividad política. En estas nuevas coordenadas, crisis del Estado y crisis político-institucional de la democracia pluralista vienen dándose la mano, tan real como simbólicamente, para desembocar de consuno en nunca antes ensayadas cotas de politización de la justicia (de la actividad judicial y de la decisión judicial) y simultáneamente, de judicialización de la política (de la actividad política y de la decisión política). Ambas son caras de una misma moneda. Crisis del Estado social «clásico» de la segunda posguerra mundial (en sustitución progresiva por un Estado postsocial) y crisis de legitimación del Estado pluralista y democrático van desembocando poco a poco, en el ya denominado Estado
postpartidocrático y en cuyo contexto asciende, en toda su com plejidad, la rompiente problemática de la Justicia / contrapoder. Dicho con mejor rigor: la Justicia irá emergiendo con progresiva nitidez como el único poder genuinamente político, el único poder supérstite de la antigua idea de Estado, en la medida en que el protagonismo del contrapoder / justicia va desplazando al viejo y cada vez más obsoleto dogma del Poder / justicia.": LÓPEZ AGUILAR, Juan Fernando: op. cit., p. 58
12 BESSON, Waldemar y JASPER, Gottard, op. cit., p. 125.
13 "por encima de todo, la Carta de 1967 tuvo el enorme mérito de desarrollar por primera vez el importantísimo capítulo de la jurisdicción Contencioso-Administrativa y Contencioso-Fis cal": TOBAR DONOSO, Julio y LARREA HOLGUÍN, Juan, Derecho Constitucional Ecuatoriano, T. I., Quito, Corporación de Estudios y Publicaciones, 1981, p. 422 .
14 TOBAR Donoso, Julio y LARREA Holguín, Juan: op. cit., p. 424.
15 MEDINA JIMÉNEZ, Raúl, "Análisis de las reformas constitucionales", en Derecho Constitucional para fortalecer la democracia ecuatoriana, Quito, Konrad Adenauer Stiftung - Tribunal Constitucional, noviembre 1999, p 227.
16 El artículo 1 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Judicatura, R. O. 279 de 19.03.1998, dice: "El Consejo Nacional de la Judicatura es el órgano administrativo y disciplinario de la Función Judicial. Tiene personalidad jurídica de derecho público y autonomía administrativa y financiera; su sede estará en la Capital de la República, y ejercerá sus atribuciones en todo el territorio nacional, de acuerdo con la Constitución, la Ley y los reglamentos respectivos." Por su parte el artículo 21 letra a) dice: "El Director Ejecutivo tendrá las siguiente atribuciones: a) Ejercer la representación legal, judicial y extrajudicial del Consejo Nacional de la Judicatura".
17 (CGPJ son las siglas del Consejo General del Poder Judicial español, equivalente a nuestro Consejo Nacional de la Judicatura).
18LÓPEZ AGUILAR, Juan Fernando, op. cit., p. 50.

 

 

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