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Por: Ab. Nicolás Salas Parra
1. Introducción
Con el advenimiento de la nueva Constitución Política de la República, y el desplazamiento del Tribunal Constitucional por la Corte Constitucional, el cual tiene su fundamento en un cambio estructural y principalmente de fortalecimiento del carácter jurisdiccional otorgado a este nuevo órgano, se hace necesario observar retrospectivamente que, las decisiones respecto a la constitucionalidad de textos normativos, en nuestro país se han limitado mayormente a declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del texto cuya inconstitucionalidad fue demandada.
Con este tipo de sentencias, en determinados casos, no se puede dar una solución eficaz a un problema de constitucionalidad, ya que los efectos de la sentencia, sea esta declarando constitucional o no un texto normativo, pueden ser incluso más dañinos o atentatorios de derechos fundamentales de los que se intenta evitar, como por ejemplo el caso de la resolución en la que se declaró la inconstitucionalidad de la detención en firme.
Es de indicar respecto al tema principal, que en nuestro país casi no se encuentra ningún tipo de sentencia intermedia, fenómeno que no se da por falta de atribución del ex Tribunal Constitucional de emitirlas, sino creo yo por desconocimiento de las atribuciones que la Constitución, por el principio de supremacía, brinda al Juez Constitucional.
Es por lo que el presente trabajo se concentrará en indicar al lector en qué consiste la modulación de las sentencias de control constitucional; los tipos de sentencias que puede emitir la Corte Constitucional una vez que se ha demandado la inconstitucionalidad de un texto normativo; los posibles conflictos con el legislador; y, por qué debe el Juez Constitucional considerar a la modulación de sus fallos no como un capricho o invasión en la esfera del legislativo, sino como una necesidad derivada de su función de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución.
1. Modulación y tipos de sentencias constitucionales
Cuando el Tribunal Constitucional, tal como lo concebía Hans Kelsen, actuaba como legislador negativo y decidía si la norma enjuiciada estaba o no ajustada a la Constitución, nos encontramos frente a una sentencia declarativa; pero, a fin de garantizar la eficacia de los preceptos de la Carta Política, en ocasiones es insuficiente la mera declaratoria de inconstitucionalidad o constitucionalidad de un texto normativo, y se hace necesario que el Juez Constitucionalidad rebase el papel de legislador negativo.
Se debe considerar además que la interpretación constitucional que siempre realiza el Juez Constitucional debe distinguir entre texto y norma. El texto es diferente de las normas o proposiciones jurídicas que se desprenden, por vía interpretativa de los textos. El texto es el enunciado normativo sobre el cual recae el proceso de interpretación, las normas o proposiciones normativas constituyen el resultado de dicho proceso.
Así, un texto puede tener diversas normas, como asimismo, una norma puede estar contenida en diversos textos, ya que la relación entre texto y la norma no tiene necesariamente un carácter unívoco.
Esta diferenciación es lo que permite justificar y legitimar algunos tipos de sentencias intermedias, ya que el control de constitucionalidad recae más en las normas que se derivan vía interpretación de los textos que de estos últimos.
Es aquí donde aparece la modulación, entendida por el autor Rodrigo Escobar Gil como la “…actividad de adecuación realizada por el máximo Juez de la constitucionalidad cuando se ve precisado a ofrecer respuestas a situaciones excepcionales, cuya resolución de conformidad con los cánones tradicionales y de uso más habitual daría lugar a resultados contraproducentes.”; modulación que se produce, primordialmente, en el campo del control de constitucionalidad de las leyes, y la cual lleva a decisiones distintas a la declaratoria de constitucionalidad o inconstitucionalidad, ocupando por lo tanto un lugar intermedio entre estos dos modelos de decisión.
Tipos de las sentencias intermedias
La doctrina nos entrega una variedad de clasificaciones, entre las que se pueden mencionar de acuerdo a la modulación sobre el contenido o sus efectos; otra fincada a la relación establecida entre la texto legal confrontado y la Constitución; y, una basada en las relaciones entre el Juez Constitucional y el Legislador; pero en este trabajo, con fines didácticos pero de manera arbitraria, me he permito recoger de diversos autores, las que a mi parecer son las más importantes y comunes tipos de sentencias intermedias, que son:
2.1.1. Sentencias Interpretativas
Las sentencias interpretativas o de interpretación conforme a la Constitución se fundan en la distinción realizada por la jurisprudencia italiana entre texto y norma ya anunciada anteriormente; que es aquella que deriva del texto vía interpretación constitucional.
Por la aplicación del principio de interpretación conforme a la Constitución, se emiten este tipo de sentencias que evitan declarar la inconstitucionalidad de los textos legales impugnados, cuando pueden tener en algún sentido una interpretación armonizable con el texto constitucional, descartando todas las demás hipótesis interpretativas (normas) como contrarias a la Constitución, señalando así el único sentido en que la norma legal es conforme a la Constitución.
Este tipo de sentencias de interpretación conforme a la Constitución buscan respetar, hasta donde sea posible, el principio de conservación de las normas.
Como ejemplo de este tipo de sentencias encontramos a la sentencia número C-545/92, emitida por la Corte Constitucional Colombiana, cuando varios de sus conciudadanos demandaron los artículos 8 y 16 de la Ley 38 que establecían la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Se indicaba que tales normas desconocían los preceptos constitucionales de la Carta Fundamental de 1991 que garantizan el pago oportuno de las pensiones y prohíben a la ley menoscabar los derechos de los trabajadores. La Corte Constitucional decidió acoger la demanda considerando que dicha ley comprometía derechos fundamentales de los trabajadores, considerando inconstitucional que el presupuesto sea inembargable frente a créditos laborales, pero sin embargo el principio de inembargabilidad del presupuesto es también una garantía que es necesario preservar.
Es así que la Corte declara constitucional la inembargabilidad presupuestal, salvo en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones en dinero a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación, caso en el cual este será embargable.
Del ejemplo tenemos que, las sentencias interpretativas buscan mantener y conservar la obra legislativa hasta donde ello sea posible, sin eliminarla del ordenamiento jurídico, mientras exista una interpretación de dicha norma que sea compatible con la Constitución.
Sentencias aditivas o integradoras
Este tipo de sentencias son las que declaran la ilegitimidad constitucional de la previsión omitida por el legislador que debió haber sido prevista por él en su obra para que ésta fuera apegada a la Constitución.
Encontramos que en este tipo de sentencias el Juez Constitucional no anula la disposición acusada, pero le agrega un contenido que la hace constitucional. Se incorpora un elemento nuevo al enunciado normativo, extendiendo la norma para que asuma un supuesto de hecho no contemplado inicialmente.
Se constata de esta manera la omisión legislativa, puesto que la regulación es inconstitucional, no por lo que expresamente ordena sino debido a que su regulación es insuficiente, al no haber previsto determinados aspectos, que eran necesarios para que la normatividad se adecuara a la Constitución.
Para Moreno Millán, son tres los fundamentos constitucionales de las sentencias integradoras: El carácter normativo de la Constitución; efectividad de los principios y derechos consagrados en la Carta; y, la función jurisdiccional de la Corte.
Así tenemos la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional Peruano, de 1 de diciembre de 2003, en la que se indica que:
«los silencios constitucionales no pueden ser interpretados como tácitas concesiones al legislador, a efecto de que expida regulaciones desvinculadas de la Norma Fundamental. Allí donde las normas reglas previstas en la Constitución omiten precisiones, la ley o, en su caso, el Reglamento parlamentario están obligados a estipularlas, pero siempre en vinculación directa a las normas principio contenidas en la propia Norma Fundamental».
En otro ejemplo tenemos que la Corte Constitucional colombiana, en su sentencia C-690 de 1996, tuvo que estudiar las disposiciones normativas de una ley tributaria que imponía severas sanciones económicas a quienes no presentaran las declaraciones de renta en los lugares y momentos determinados por la administración tributaria.
El demandante consideró que la norma imponía una responsabilidad objetiva que impedía al contribuyente demostrar que la omisión de tal obligación tributaria se producía por una fuerza mayor o un caso fortuito. La Corte consideró que es contrario a la Constitución, y en especial a los principios de responsabilidad subjetiva, equidad tributaria e igualdad, que se sancione a una persona que ha estado imposibilitada de presentar la declaración de renta, declarando la constitucionalidad de las disposiciones normativas acusadas, pero en el entendido que las autoridades administrativas y judiciales deben «permitir a la persona demostrar que el no cumplimiento del deber de presentar la declaración tributaria no le es imputable, por ser consecuencia de hechos ajenos a la voluntad, como el caso fortuito y la fuerza mayor».
Con esto vemos que estas sentencias operan usualmente cuando hay una omisión relativa de carácter inconstitucional por violación del principio de igualdad o no discriminación arbitraria, lo que obliga a realizar dos operaciones jurídicas, la primera, consistente en eliminar la norma del texto que excluye arbitrariamente a cierto grupo de personas de determinada regulación jurídica, para luego, en una operación de reconstrucción, posibilitar incluir en la hipótesis normativa al grupo arbitrariamente excluido, extendiendo a este los beneficios de la norma, restableciendo el principio de igualdad.
2.1.3. Sentencias sustitutivas
Este tipo de sentencias hacen referencia a los casos en que el Juez Constitucional expulsa del ordenamiento jurídico una disposición normativa por considerarla inconstitucional, sustituyendo el vacío normativo por una regulación de carácter específico que tiene apoyo constitucional directo.
A manera de ejemplo, la Corte Constitucional de Colombia, en su sentencia número C-113 de 1993, estudiando el estatuto que regula los juicios ante la propia Corte Constitucional, declaró inconstitucional la disposición que precisaba taxativamente los casos donde la Corte podía otorgar efecto retroactivo a sus fallos. La Corte, fuera de declarar inconstitucional el artículo referido, ya que los efectos de los fallos del Tribunal no podían ser regulados por ley, siendo una competencia propia de la Constitución o, en su defecto, de la propia Corte Constitucional, determinando, además que, conforme a la Constitución, correspondía a la propia Corte Constitucional determinar libremente los efectos de sus fallos.
Las sentencias sustitutivas en la práctica colman un vacío normativo con una regla específica que se deduce necesaria, directa y obligatoriamente de la Constitución.
2.1.4. Sentencias exhortativas
Indica el autor Nogueira Alcalá que bajo la denominación de sentencias exhortativas, se puede agrupar un conjunto de sentencias que establecen recomendaciones o directrices al órgano legislativo, llamándolo a legislar sobre determinadas materias con determinadas orientaciones o principios para actuar dentro del marco constitucional.
Estos fallos van desde un simple consejo al legislador hasta fórmulas más coactivas, que llaman al legislador a regular una materia establecida en la Constitución y limitan la libertad de configuración del orden jurídico que desarrolla el legislador, ya que advierten la existencia de una situación jurídica que no es aún de inconstitucionalidad si actúa diligentemente el legislador para cubrir el eventual estado de inconstitucionalidad o para superar la situación producida por el desarrollo o evolución científico o técnico, que exige una adecuación a la nueva realidad.
Como ejemplo de este tipo de sentencias, tenemos una de fecha 5 de abril de 1988, emitida por el tribunal Constitucional Chileno, al analizar en control preventivo de constitucionalidad, la Ley Orgánica Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios, constató la existencia de importantes vacíos en dicha normativa legal. Al efecto, el tribunal constitucional señaló:
“…algunos puntos específicos de ellas no aparecen suficientemente regulados lo que si bien no permite, razonablemente, sostener la inconstitucionalidad general del proyecto, sí aconseja hacerlos presente, con el objeto de prevenir sobre la necesidad de legislar sobre ellos, a fin de evitar que por su falta de regulación se produzcan vacíos que dificulten el cabal cumplimiento de la voluntad legislativa, en conformidad a las prescripciones de la Carta Fundamental».
El Tribunal Constitucional en su fallo determinó: «Se hace presente a la H. Junta de Gobierno la necesidad de complementar, oportunamente, esta ley con las materias indicadas en los considerandos 11, 18, 19 y 25 de esta sentencia».
Este tipo de sentencias son útiles ya que advierten al legislador deficiencias graves del ordenamiento jurídico que deben ser corregidas bajo riesgo inminente de encontrarse al margen de la Constitución, dando al legislador la oportunidad de corregir omisiones, vicios, vacíos normativos, posibilitando que el legislador cumpla su función constitucional.
2.1.5. Sentencias prospectivas
Finalmente, varios autores han denominado sentencias prospectivas a las que modulan sus efectos en el tiempo, buscando la solución considerada más justa, determinando la sentencia la fecha desde la que ella producirá efectos, posibilitando al legislador actuar antes y adecuar el ordenamiento jurídico a la Constitución, así los efectos de la sentencia no son ex nunc sino pro futuro, evitando los efectos más dañinos que podría producir la eliminación inmediata de la norma legal del ordenamiento jurídico.
Como ejemplo de este tipo de sentencias, tenemos a la sentencia C-221 de 1997 emitida por la Corte Constitucional Colombiana, en la que justificó las sentencias prospectivas señalando que:
“la aparente paradoja de que la Corte constate la inconstitucionalidad material de una norma pero decida mantener su vigencia, ya que en estos casos resulta todavía más inconstitucional la expulsión de la disposición acusada del ordenamiento por los graves efectos que ella acarrea sobre otros principios constitucionales«.
Este tipo de sentencias responden al temor de los tribunales constitucionales de crear a través de la sentencia estimativa de inconstitucionalidad un grave vacío normativo, junto a la realidad de no poder emitir una sentencia aditiva ya que no existe una única regla que puede deducirse de la Constitución, por lo que la solución de la materia queda entregada a la función legislativa, la que tiene el deber de optar por una de las soluciones alternativas posibles.
Estas sentencias constitucionales evalúan los perjuicios mayores que puede producir la sentencia estimatoria de inconstitucionalidad con efectos inmediatos, la cual puede producir un mal mayor que el que se busca evitar, de esta manera se otorga un plazo razonable al legislador para que desarrolle su tarea de configurar el ordenamiento jurídico en conformidad con la Constitución, superando los vicios actualmente existentes, dando así plena fuerza normativa a la Constitución.
Denominación adoptada por el Dr. Rodrigo Escobar Gil, en “La modulación de Sentencias de Control Constitucional”, en Tribunal Constitucional del Ecuador, comp., Jornadas internacionales de derecho constitucional, Quito, 2007, p. 236
Denominación adoptada por Iván Vila Casado en Nuevo derecho constitucional, Bogotá, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibañez, 2002.
Para una visión general sobre el principio de supremacía constitucional y su expresión en el sistema austriaco-kelseniano de justicia constitucional, véase Eduardo García de Enterría, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, Editorial Civitas S.A., 1983.
Cuando se interpreta un texto normativo de manera que esté conforme con la Carta Política, la doctrina habla de interpretación conforme a la constitución. Sobre el tema puede verse Marina Gascón Abellán y a Alfonso García Figueroa, La argumentación en el derecho, Lima, Palestra Editores, 2005.
Rodrigo Escobar Gil, “La Modulación de las Sentencias de Control Constitucional”, en Tribunal Constitucional del Ecuador, comp., Jornadas Internacionales de Derecho Constitucional, Quito, 2007, p. 236
Alejandro Martínez Caballero, “Tipos de sentencias en el control constitucional de las leyes: la experiencia colombiana.” En Jurisdicción constitucional en Colombia. La Corte Constitucional 1992-2000. Realidades y perspectiva,. Santafé de Bogotá, Ed. Corte Constitucional y otros, pp. 387-389.
Franklin Moreno Millán, La jurisprudencia constitucional como fuente del derecho, Editorial Leyer, Bogotá, D.C., 2002, p. 65.
Alejandro Martínez Caballero, “Tipos de sentencias en el control constitucional de las leyes: la experiencia colombiana”. En Jurisdicción constitucional en Colombia. La Corte Constitucional 1992-2000. Realidades y perspectivas. Santafé de Bogotá, Ed. Corte Constitucional y otros, p. 399
Alejandro Martínez Caballero. 2001. op. cit., p. 400.
Sentencia del Tribunal Constitucional Chileno, Rol Nº 53, de fecha 5 de abril de 1988