Extranjeros no inmigrantes

Martes, 10 de diciembre de 2013

EXTRANJEROS NO INMIGRANTES

Autor: Oscar Valenzuela Morales[1]

 

INTRODUCCIÓN

La Ley y el Reglamento de Extranjería en el Ecuador están absolutamente obsoletos, especialmente en las categorías de visas de no inmigrantes e inmigrantes y en la entidad denominada Consejo Consultivo de Política Migratoria.

Estamos hablando de una Ley de Extranjería que data de 1971  (fue promulgada durante la dictadura de José María Velasco Ibarra mediante Decreto Supremo 1897 y publicada en el Registro Oficial N° 382 del 30 de diciembre de 1971) y de un Reglamento de esa Ley publicado en el Registro Oficial N° 473 del 7 de julio de 1986, cuando todavía muchos países de América del Sur exigían visas para los nacionales vecinos.

 

Si las mercaderías pueden transitar libremente a través de nuestros países, resulta inadmisible que las personas tengan tantas trabas para permanecer o radicarse en un país distinto al suyo.

Varias categorías de visas señaladas en el Art. 12 de la Ley de Extranjería deben ser eliminadas, pues lo único que hacen es entorpecer el principio de ciudadanía universal y el flujo migratorio hacia el Ecuador, al tiempo que ponen trabas a la migración de hombres libres, como demostraremos en este artículo.

Además de las visas ahora añejas, en la Dirección de Asuntos Migratorios del Ministerio de Relaciones Exteriores existe la tendencia de aumentar y cambiar constantemente los requisitos para acceder a las visas de no inmigrantes,  impulsados por decisiones adoptadas por el Consejo Consultivo de Política Migratoria, una entidad que ha quedado rebasada en sus deberes y atribuciones señaladas en el Art. 7 de la ley de extranjería y en el número de sus integrantes (tres).

Los cambios de los requisitos para las visas ocurren de manera frecuente cada vez que asume otro Director de Asuntos Migratorios, como en estos días (y en Asuntos Migratorios ha habido seis Directores durante el año 2013). 

Pero mientras llegan los cambios a la Ley de Extranjería, nuestra tarea es seguir trabajando con la actual legislación que regula a los extranjeros que llegan de manera temporal o a establecerse en el Ecuador y a depender de las decisiones de los funcionarios de Asuntos Migratorios, muchos de los cuales requieren una profunda capacitación en temas migratorios, más allá del conocimiento de la Ley y del Reglamento.

 

CATEGORÍAS DE EXTRANJEROS

De acuerdo con la Ley de Extranjería, codificada y publicada en el Registro Oficial N° 454 el 4 de noviembre del 2004, los extranjeros que se encuentran en el Ecuador se clasifican en inmigrantes, no inmigrantes y transeúntes; de los segundos, analizaremos las distintas categorías de visas; de los terceros, nos referiremos a ellos en algunas partes de este artículo.

Los extranjeros no inmigrantes son los que se internan al país de manera legal y condicional, sin el ánimo de radicarse en tierras ecuatorianas, por lo cual siguen manteniendo el domicilio político en otro Estado, que puede ser el de origen o donde él viva, según define el Art. 12 de la ley de Extranjería.

Los extranjeros transeúntes son aquellas personas que se encuentran de paso, como las que desembarcan en zonas de tránsito para hacer transbordos de alguna naturaleza;  las que atraviesan Ecuador para dirigirse a otro destino; los visitantes temporales como los turistas, los negociantes, científicos, deportistas y similares que vienen a efectuar tareas propias de su actividad de manera temporal; aquellos individuos que viven en poblados extranjeros vecinos de la frontera ecuatoriana y que de vez en cuando la cruzan, tal como se indica en el Art. 12, literal X del cuerpo legal citado.

 

Sin embargo, los extranjeros transeúntes eventualmente podrían estar dentro de la categoría de los no inmigrantes, como es el caso de los turistas que llegan al país con visa consular de turismo.

 

 

SUPRESIÓN DE VISAS DE TURISMO

 

Ecuador suprimió las visas de turismo para las personas de todas las nacionalidades en junio de 2008, acto que quedó consagrado en la Constitución que sería promulgada cuatro meses después, donde consta el principio de la ciudadanía universal.

?Art. 416.- Las relaciones del Ecuador con la comunidad internacional responderán a los intereses del pueblo ecuatoriano, al que le rendirán cuenta sus responsables y ejecutores, y en consecuencia:

?

6. Propugna el principio de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los habitantes del planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero como elemento transformador de las relaciones desiguales entre los países, especialmente Norte-Sur?.

 

El principio mencionado fue vulnerado el 3 de septiembre de 2010, cuando mostró su primera baja al haber restablecido el gobierno ecuatoriano el requisito de visa de turismo para los ciudadanos de Afganistan, Bangladesh, Eritrea, Etiopía, Kenia, Nepal, Nigeria, Pakistán y Somalia. Luego se agregó China a la lista de países cuyos ciudadanos requieren visa de turismo 12-X para ingresar al Ecuador, mientras que a los ciudadanos cubanos se les exige una carta de invitación con requisitos bastante difíciles de cumplir.

 

Si los extranjeros que ingresaron al Ecuador en calidad de turistas con el sello por 90 días (T3) otorgado por los funcionarios de Migración en los aeropuertos internacionales o puestos fronterizos desean cambiar de estatus migratorio a extranjeros no inmigrantes, para permanecer en Ecuador más tiempo realizando alguna actividad lícita, pueden solicitar una visa en alguna de categorías que establece la Ley de Extranjería (Art. 12) en las oficinas de la Dirección de Asuntos Migratorios del Ministerio de Relaciones Exteriores que se encuentran en Quito, Guayaquil o Cuenca.

Hechas estas disquisiciones, analizaremos las diferentes categorías de las visas de no inmigrantes:

La categoría de visa 12-I es para ?Funcionarios diplomáticos o consulares, funcionarios internacionales calificados pertenecientes a organismos internacionales de los que sea miembro el Ecuador y los representantes de las misiones especiales acreditadas ante el Gobierno del Ecuador, y sus familiares más cercanos?.

Se trata de personas cuya estancia en el Ecuador es temporal y que representan a sus países en las misiones diplomáticas o consulares acreditadas en el Ecuador, quienes se rigen por la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas del 18 de Abril de 1961, publicada en el Registro Oficial N°  376 del 18 de noviembre de 1964;  por la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares  del veinticuatro de abril de 1963, publicada en el Registro Oficial N° 472 del 5 de abril de 1965; por Ley sobre Inmunidades, Privilegios y Franquicias Diplomáticas, publicada en el Registro oficial N° 334 de 25-jun-1973;  y por los instrumentos constitutivos de los organismos internacionales de los que Ecuador forma parte. Su permanencia autorizada en el país es hasta que concluya su misión.

 

Para obtener esta categoría de visa, la misión diplomática o el organismo internacional debe comunicar al Ministerio de Relaciones Exteriores la llegada del funcionario al país, nota que debe estar acompañada del pasaporte.

 

La categoría de visa 12-II es para ?Altos funcionarios de otros Estados y personas amparadas en pasaportes diplomáticos, y sus familiares más cercanos?.

 

Son las personas que llegan al país en una misión específica y de corta duración. Estas visas se extienden por el tiempo que dura la misión del funcionario extranjero en el país y es entregada por el Ministerio de Relaciones Exteriores directamente.

 

Los diplomáticos y sus familias gozan inmunidad en jurisdicción penal, civil y administrativa (con algunas excepciones).

 

La categoría de visa 12-III ?Empleados privados y domésticos de las personas citadas en los numerales anteriores, y sus familiares más cercanas?.

 

Tiene derecho a esta visa el personal técnico y administrativo de las misiones diplomáticas, consulados y organismos internacionales, así como los expertos de cooperación técnica de Organizaciones No Gubernamentales que han suscrito Convenios Básicos de Cooperación Técnica con el Estado ecuatoriano.

 

De igual manera, desde mediados de los años 80 del siglo pasado también se concede esta categoría de visa a los Corresponsables de Prensa Extranjera acreditados en debida forma en la Secretaría de Comunicación de la Presidencia de la República (SECOM), para lo cual el periodista debe estar avalado en el país por la Asociación de Prensa Extranjera.

 

Esta visa es otorgada por la Dirección de Asuntos Migratorios del Ministerio de Relaciones Exteriores.

 

La categoría 12-IV es para ?Personas desplazadas como consecuencia de guerras o de persecuciones políticas en su país de origen, para proteger su vida o libertad, y sus familiares más cercanos?.

 

Es una visa de carácter humanitario que se otorga en el país a los asilados y refugiados políticos junto con sus familias. A estas personas se les otorga un carné en el que consta su condición de asilado o refugiado.

 

En general, debe tenerse en consideración que el asilado o refugiado que abandone el país sin conocimiento ni consentimiento escrito de la autoridad ecuatoriana pertinente, el beneficiado podría perder su visa. De igual manera se acabará la protección del Estado ecuatoriano si terminan las razones por las cuales le fue otorgada.

 

La categoría 12-V es para los ?Estudiantes que deseen iniciar, completar o perfeccionar su instrucción en establecimientos oficiales o particulares con reconocimiento gubernamental, y sus familiares más cercanos?.

 

A partir del otorgamiento de esta categoría de visa comienza la discrecionalidad con la cual actúan muchos funcionarios de la Dirección de Asuntos Migratorios del Ministerio de Relaciones Exteriores, pues en muchas ocasiones se cambian las reglas para la concesión señaladas en el Art.43 del Reglamento citado. 

 

Esta visa generalmente se otorga por un período mínimo de seis meses o por un año, pero es de múltiples solicitudes. Lo importante es que el extranjero que desee estudiar en el país lo haga en un establecimiento educacional reconocido por el Estado ecuatoriano, estudios que deben ser por un período superior a seis meses dentro del lapso consecutivo de un año.  Además de acreditar la matrícula en el establecimiento educacional, el solicitante debe demostrar solvencia econ´0omica para continuar sus estudios. El estudiante no puede trabajar por una remuneración, a nos er que sea aprte de su formación.

 

La categoría 12-VI se otorga a ?Profesionales de alto nivel técnico o trabajadores especializados que sean llamados por empresas, instituciones o personas establecidas en el país, para ejecutar labores temporales de su especialidad o con fines de entrenamiento industrial, y sus familiares más cercanos?.

 

Para acceder a esta visa, el extranjero debe disponer de un permiso de trabajo otorgado por el Ministerio de Relaciones Laborales, luego de haber comprobado su alta especialización y calidades específicas. Este trámite puede demorar varios meses en la dependencia estatal mencionada.

 

Además, al momento de presentar la solicitud a la Dirección de Asuntos Migratorios deberá llenar una lista de 17 requisitos que van desde un capital mínimo de empresa, cumplimiento de obligaciones ante el IESS, Súper Intendencia de Compañías e incluso un Certificado del Cuerpo de Bomberos. Estos requisitos constantemente están cambiando.

 

Estamos en otro siglo; en el siglo XXI la movilidad de las personas en más frecuente que en el siglo XX. Pero no, para contratar extranjeros se les exige ahora a las compañías que tengan un capital pagado mínimo de US$ 12.500 (Registro Oficial N° 504, 02 de Agosto 2011), a pesar que la Ley de Compañías  (Registro Oficial 312 de 05-nov-1999) fija un capital mínimo de US$ 400 para las compañías de responsabilidad limitada y de US$ 800 para las compañías anónimas.

 

De igual manera, es tiempo de aplicar a plenitud la Decisión 545, del Acuerdo de Cartagena (publicado en el Registro oficial N° 160 del 2 de septiembre del 2003), llamado ?Instrumento Andino de Migración Laboral?, que ?tiene como objetivo el establecimiento de normas que permitan de manera progresiva y gradual la libre circulación y permanencia de los nacionales andinos en la Subregión con fines laborales bajo relación de dependencia?. En vez de pasar meses los extranjeros andinos en las oficinas del Ministerio de Relaciones Laborales para obtener el permiso laboral, solo debería constarse que tienen trabajo y otorgarle la visa respectiva de inmediato, sin más requisito que ese.

 

Lo irónico, es que la entidad estatal Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI) para promocionar su labor publicó un supuesto pasaporte universal con la leyenda ?Todos somos migrantes?. Tan migrantes son los ecuatorianos en otras tierras, como los extranjeros en tierras ecuatorianas.  

La visa de la categoría 12-VII se concede a ?Misioneros, voluntarios o religiosos pertenecientes a organizaciones u órdenes reconocidas en su país de origen y en el Ecuador para dedicarse a labores asistenciales, docentes o de apostolado, y sus familiares más cercanos.?

 

La visa 12-VII se otorga a misioneros religiosos (de alguna iglesia) y a voluntarios en organizaciones No Gubernamentales y otras entidades reconocidas por el Estado ecuatoriano.

 

Para esta visa, se exige a los misioneros que sus iglesias estén acreditadas ante los Ministerios del Interior y de Justicia, así como un resumen de los encuentros que han realizado en el país.

 

Para los voluntarios de ONG?S y de otras entidades reconocidas por el Estado ecuatoriano, se les exige una serie de documentos y compromisos de trabajo voluntario, garantía económica y otros requisitos adicionales a los señalados en el Art. 45 del Reglamento a la Ley de Extranjería.

Se otorga la visa en la categoría 12-VIII a ?Personas asistidas por organismos nacionales constituidos legalmente para desarrollar programas de intercambio cultural, y sus familiares más cercanos?.

 

De acuerdo con el Art. 46 del Reglamento de la Ley de Extranjería, esta visa debe ser solicitada por una persona jurídica o un organismo que opere en el Ecuador para desarrollar programas de carácter cultural. De la misma manera que en el caso anterior, el extranjero a quien se le concede esta categoría de visa por un año no puede realizar actividades lucrativas en el país, mientras dure su permanencia bajo esta categoría de visa.

 

La visa en la categoría 12-IX es para ?Visitantes temporales con fines lícitos tales como turismo, deporte, salud, estudio, ciencia, arte o para ejecutar actos de comercio que no impliquen la importación simultánea de bienes. Esta categoría podrá amparar también a extranjeros en caso de que no les fueren aplicables las categorías descritas en este artículo, cuando previo dictamen favorable del Consejo Consultivo de Política Migratoria, su presencia en el país fuere debidamente justificada, de conformidad con lo que establezca el reglamento al respecto?.

 

Es la más recurrida de todas las visas de no inmigrantes. En la actualidad, para otorgar esta visa se exige en la Dirección de Asuntos Migratorios que el extranjero tenga una cuenta bancaria (nacional o extranjera) con un mínimo de US$ 1.850, para el período máximo de seis meses cada año con la que se concede esta visa. Era usual que se exigiera un pasaje de salida del país, cosa que no se requiere en la actualidad.

 

De acuerdo con el profesor Dr. Jorge Endara Moncayo, en su libro Derecho Internacional Privado, ?en esta categoría de visa se incluye a extranjeros a los que no les son aplicables las categorías otras categoría de no inmigrantes, cuando previo dictamen favorable del Consejo Consultivo de Política Migratoria, su presencia en el país fuere debidamente justificada?.

 

Esta categoría de visa debería otorgarse a todas las personas extranjeras que se encuentran de manera irregular en el país y que no pueden acceder a otra categoría migratoria. De esta forma, el extranjero irregular tendría seis meses para estabilizar su situación laboral en el Ecuador, al tiempo que se insertaría en la actividad formal de trabajo y seguridad social, entre otras. Pienso fundamentalmente en los ciudadanos cubanos que están estancados en el país, tema que analizaremos en otra entrega.

 

MADRES IRREGULARES

 

La categoría de visa 12-X es para los extranjeros transeúntes, en las subcategorías ya señaladas al principio de este artículo. Se otorga por un período de tres meses cada año. 

 

De igual manera, esta visa se otorga por 45 días para regularizar la estadía de madres extranjeras que tienen un hijo ecuatoriano, para que puedan acceder a una visa de residente en la categoría 9-VI, de amparo en el descendiente.

 

Para entregar a esas madres la visa de no inmigrantes en la categoría 12-X, en la Dirección de Asuntos Migratorios se les exige una cuenta bancaria que demuestre un mínimo de solvencia económica o una garantía económica.  Esta solicitud atenta en contra el interés superior del niño consagrado en Art. 44 la Constitución de la República y en el Art. 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño, cuya codificación está publicada en el Registro Oficial Suplemento N° 153 del 25 de noviembre del 2005, pues a una madre de hijo ecuatoriano debe de dársele de inmediato una visa de residencia, sin más trámite.

 

La categoría de visa 12-XI se otorgaba a ?visitantes temporales con fines lícitos tales como negocios, inversión, actividades empresariales, industriales o profesionales, y que requieren múltiples entradas al territorio ecuatoriano?.

 

En la actualidad no se está entregando esta visa, sino solamente se concede para regularizar a personas de países que han suscrito convenios con Ecuador, por ejemplo, Perú y Venezuela.

 

En materia constitucional de derechos, los extranjeros no inmigrantes tienen los mismos derechos civiles constitucionales que los ecuatorianos y que el resto de seres humanos, incluso pueden celebrar actos jurídicos del más amplio espectro. Sin embargo, carecen de derechos políticos otorgados por la Constitución de la República a los extranjeros inmigrantes.

 

CONCLUSIONES

Se debe cambiar la Ley de Extranjería y, subsecuentemente, el Reglamento de la ley, porque los vigentes son un cuerpo legal y un cuerpo reglamentario arcaicos, cuya aplicación se presta para la arbitrariedad.

La nueva Ley de Extranjería debería eliminar muchas visas de no inmigrantes

Es fundamental preparar a los abogados y funcionarios que trabajan en las Direcciones de Extranjería y de Asuntos Migratorios, porque no basta que conozcan la ley o el reglamento al dedillo, sino que se requiere que conozcan más sobre el tema migratorio.

A los ciudadanos cubanos y de otras nacionales que se encuentran en condición de irregulares en el país debería otorgarles una visa de no inmigrantes en la categoría 12-IX, para que sinceren su permanencia en estas tierras y lleguen a ser hombres productivos. De ninguna manera hay que olvidar que ?todos somos migrantes? en este mundo, como proclama la Secretaría Nacional del Migrante.

 



[1] Abogado, Magister (c) en Ciencias Internacionales, Universidad Central del Ecuador. Secretario Ejecutivo del Instituto Ecuatoriano de Estudios Internacionales.