Autor: Andrés Moreta y Juan Francisco Cárdenas

La potestad coactiva es el ejercicio de la autotutela de carácter ejecutivo que tiene por finalidad el cobro forzoso de dinero que se adeuda al fisco o a las distintas entidades a quienes la ley les ha conferido esta facultad, no obstante, como bien indica ORLANDO SANTOFIMIO[1] “la autotutela no exonera dentro del Estado de derecho a las autoridades e instituciones administrativas de ser controladas judicialmente a través de la jurisdicción especializada de lo contencioso administrativo”, y por ello es que nuestro ordenamiento jurídico ha creado un proceso judicial específico para que el deudor-ejecutado pueda oponerse al procedimiento coactivo, denominado “Juicio de Excepciones a la Coactiva”.

Este proceso judicial se encuentra reconocido en el artículo 315 del Código Orgánico General de Procesos (COGEP) aunque para efectos de conocer las causales taxativas por las cuáles el deudor-ejecutado puede excepcionarse al procedimiento coactivo, nos debemos remitir al artículo 328 del Código Orgánico Administrativo (COA) por ser esta una norma especial y posterior. Cabe recalcar sin embargo que, por fuera de las causales 1, 8 y 10 del artículo 316 del COGEP que con claridad meridiana están dirigidas a procesos coactivos tributarios, las demás causales son las mismas en uno y otro cuerpo normativo.

La taxatividad de las causales tiene como fundamento que el deudor-ejecutado discuta y centre su debate y acervo probatorio de la manera más centrada a un problema específico. Con ello se evita caer en un proceso de discusión amplia y lenta que siga retardando el cumplimiento de la obligación del deudor-ejecutado, la cual se entiende, ha sido determinada en un procedimiento administrativo previo. En síntesis, el Tribunal debe circunscribir su análisis a las excepciones que plantea el coactivado y que no pueden ser otras más que las establecidas en la Ley

Vale aclarar que el COGEP en su artículo 316 establece una restricción para plantear la demanda de excepciones alegando las causales: primera (inexistencia de obligación), segunda (extinción total o parcial), cuarta (ilegitimidad de personería), quinta (no ser deudor ni responsable), y novena (duplicidad de títulos en la misma persona) si los hechos que los fundamentan ya fueron discutidos en la jurisdicción contenciosa administrativa o tributaria.

¿Qué tipo de proceso debe instaurarse para las excepciones a la coactiva?

En cuanto al proceso bajo el cual debe sustanciarse, el COGEP peca de ambiguo al señalar:

“Art. 315.- Procedimiento de excepciones a la coactiva. El procedimiento ordinario será aplicable a todos los procesos de conocimiento en los que se propongan excepciones a la coactiva.

Para el caso de excepciones a la coactiva, la o el juzgador calificará la demanda en el término previsto para el procedimiento ordinario, citará al funcionario ejecutor a fin de que suspenda el procedimiento de ejecución y convocará en dicha calificación a audiencia conforme con las reglas generales de este Código”

En principio parecería restringir las reglas del procedimiento ordinario para aquellas causales de coactiva que son de conocimiento (que como se verá más adelante no son todas), no obstante, en el segundo inciso -cuando alude al juicio de excepciones a la coactiva de manera general- señala que el término para calificar a la demanda es señalado para el procedimiento ordinario y más adelante termina señalando que se convocará a audiencia “conforme las reglas generales de este Código”.

Ratificando este criterio el artículo 327 del COGEP establece: “Todas las acciones contencioso-administrativas se tramitarán en procedimiento ordinario, salvo las de pago por consignación que se tramitarán en procedimiento sumario.”

No sucede lo propio con las excepciones a la coactiva tributaria la cual en virtud del artículo 322 del COGEP se sustanciarán en procedimiento sumario, salvo aquella fundamentada en la causal 10[2] del artículo 316 que según el artículo 320 de la misma ley se considera una acción directa que se ejercerán en procedimiento ordinario.

¿Proceso de ejecución o conocimiento? ¿Casación?

A través de la Resolución s/n publicada en el Registro Oficial 650 de 6 de agosto de 2009, que acogía un precedente jurisprudencial obligatorio de 30 de junio de 2009 de la Corte Nacional de Justicia, por fallo reiterativo de la Sala Especializada de lo Contencioso Tributario, señaló que:

“…los juicios de excepciones a la coactiva constituyen procesos de conocimiento, únicamente cuando se refieren a asuntos de derecho material o de fondo, es decir cuando las excepciones propuestas son las que constan detalladas en los numerales 3, 4 y 5”

Dichos numerales del artículo 212 del Código Tributario son:

  • Inexistencia de la obligación por falta de ley que establezca el tributo o por exención legal;
  • El hecho de no ser deudor directo ni responsable de la obligación exigida;
  • Extinción total o parcial de la obligación por alguno de los modos previstos en el artículo 37 de este Código.

Esta aseveración puede aplicarse también para el juicio de excepción en materia contencioso-administrativa considerando que entre las excepciones a plantearse también existen asunto de derecho material:

  • Inexistencia o extinción de la obligación.
  • El hecho de no ser deudor ni responsable de la obligación exigida.
  • Encontrarse suspendida la eficacia del acto administrativo cuya ejecución se persigue

Por fuera de los demás casos, el proceso judicial es un proceso de ejecución, lo cual es importante conocerlo para efectos de determinar la procedencia del recurso de casación ya que el artículo 266 del COGEP señala que:

“El recurso de casación procederá contra las sentencias y autos que pongan fin a los procesos de conocimiento dictados por las Cortes Provinciales de Justicia y por los Tribunales Contencioso Tributario y Contencioso Administrativo”

Según nos enseña COUTURE, en las acciones de conocimiento se pretende la determinación de un derecho y en las de ejecución se procura la efectividad de un derecho ya reconocido previamente.

En concordancia con lo señalado, la sentencia que ponga fin a los procesos de conocimiento será o bien una sentencia declarativa o bien una sentencia constitutiva. De manera particular cuando estamos frente a un juicio de excepción a la coactiva dentro de las causales anotadas estaremos frente a una sentencia meramente declarativa pues justamente son estas las “tendientes a establecer la falsedad de un documento, la inexistencia de una obligación …”

Análisis de las causales de excepciones a la coactiva

Incompetencia del órgano ejecutor

Recordemos que la coactiva es una potestad que solo nace de la ley y por lo tanto el Procurador General del Estado ha señalado que la misma no puede ser atribuida por otros mecanismos como las ordenanzas (PGE. 04202) o contratos (PGE 04541 y 04358) y además que la misma debe ser ejercida para las materias que expresamente se le hayan indicado en la ley (PGE 09063).

Por ello, y dado que según el COA (Art. 65) la competencia se conforma de materia, territorio, tiempo y grado, habrá que revisar si estos elementos confluyen en el órgano que ejecuta la coactiva.

Ilegitimidad de personería del ejecutado o de quien haya sido notificado como su representante

Para comprender de mejor manera esta excepción podemos valernos de la doctrina del derecho procesal civil quien ha profundizado sobre esta institución a propósito de las excepciones previas. Así la doctrina es unánime en señalar que la ilegitimidad de personería puede provenir de dos fuentes: a) incapacidad legal para actuar; y b) falta de poder para actuar en la causa

De esta manera GOZAINÍ (citado por Jorge Luis Mazón) señala: “dos son las causales susceptibles de condicionar la admisibilidad de la excepción de falta de personería: la ausencia de capacidad procesal en el actor o demandado, y la falta, defecto o insuficiencia de la representación -necesaria o voluntaria- de quienes comparecen al proceso en nombre de aquellos”, esta distinción también da lugar a lo que en doctrina se denomina legitimidad ad causam y legitimidad ad procesum. La primera según OYARTE “corresponde a quien puede hacer valer sus derechos en proceso” y, la segunda, “quien puede comparecer a juicio”[3]

En definitiva y en palabras de COUTURE, estaríamos frente a un presupuesto procesal de la acción o, en nuestro caso de estudio, un presupuesto procesal para responder frente a un procedimiento iniciado en contra de un sujeto.

De esta manera, si una institución pública inicia un procedimiento coactivo en contra de una compañía pero cita a quien no es su representante legal, esta sería la excepción a la coactiva aplicable. De igual manera, si la administración tributaria notifica e inicia un procedimiento coactivo en contra del menor de edad no emancipado en vez de su representante (Art 27. 1 COT)

Inexistencia o extinción de la obligación.

Esta excepción es de conocimiento, y tiene como fin excepcionarse de aquel procedimiento coactivo que se ha iniciado en base a una deuda inexistente o extinta, como se observa esta excepción se centra en el objeto del procedimiento coactivo (la obligación) y no, como en los anteriores casos, en los sujetos que intervienen en el proceso.

En cuanto a la aplicación de la inexistencia de obligación, podemos encontrar escenarios donde, por ejemplo, habiendo existido un acto administrativo sancionador que establece una multa este acto es impugnado ante el contencioso y dejado sin efecto. No obstante, la administración igual emite un título de crédito por la multa y emite un auto de pago por el mismo concepto.

Caben también aquí los casos en que la deuda se extinguió por una de las formas reconocidas en el artículo 1583 del Código Civil[4] (cuando sean aplicables), siendo la más recurrente la de la prescripción de la deuda.

El hecho de no ser deudor ni responsable de la obligación exigida.

Bajo esta causal de nulidad se ataca la falta de coherencia entre el sujeto determinado en el título de crédito y el sujeto contra quien se dicta el auto de pago, haciendo responsable o deudor a una persona diferente de la que la propia administración ha determinado con anterioridad como deudora.

Un caso interesante donde se aplicó esta causal en un procedimiento coactivo tributario es el de “CONSTITUCIÓN C.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS vs CORPORACIÓN ADUANERA ECUATORIANA, LOJAMACARÁ” resuelto por la Sala de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional de Justicia.

En el caso referido, la Corporación Aduanera, le incluyó en un procedimiento coactivo a la compañía de seguros a cuenta de que ésta había emitido una póliza en favor de una importadora (quien si era el contribuyente y por tanto deudor directo del procedimiento coactivo) para garantizar sus obligaciones tributarias aduaneras.

Así la sala señaló:

“la Administración Tributaria Aduanera pretende es únicamente cobrar las garantías emitidas por la empresa actora, dado que es la que avalaba el cumplimiento de las obligaciones tributarias del importador Lou Fu Fátima Manrique, siendo éste el sujeto pasivo específico por tributos aduaneros relativos a una importación, quien para el caso, resultaría ser el deudor principal. La naturaleza de una garantía es asegurar, durante un tiempo determinado y en las condiciones previstas en el contrato, el cumplimiento de las obligaciones garantizadas, en este caso, las obligaciones tributarias aduaneras. En este contexto, si por cualquier motivo, no se satisfacen tales obligaciones, la consecuencia es la efectivización o cobro inmediato de la garantía, tarea que está a cargo del funcionario de la Administración Aduanera responsable de su custodia. Si dicho cobro inmediato de la garantía no se hace efectivo, la responsabilidad recae en el funcionario de la Administración. La falta de efectivización oportuna de las garantías, no constituye a la empresa emisora de las mismas, en responsable solidaria de las obligaciones tributarias avaladas con dichas pólizas; pues, esta calidad, acorde a lo previsto en el Art. 26 del Código Tributario, le corresponde a la persona que sin tener el carácter de contribuyente, debe, por disposición expresa de la ley, cumplir con las obligaciones atribuidas a éste, que en el caso que nos ocupa, no corresponde a ninguna de las clases de responsabilidad que estipulan los arts. 27 (por representación), 28 (como adquirente o sustituto) y 29 (agentes de retención y percepción) del citado Código. En consecuencia, al no ser la empresa actora deudor directo ni responsable de la obligación tributaria, es pertinente la excepción alegada

Encontrarse en trámite, pendiente de resolución, una reclamación o recurso administrativo con respecto al título crédito que sirve de base para la ejecución coactiva, en los casos en que sea requerido el título de crédito.

 El COA en su artículo 269 prevé la posibilidad de que el administrado pueda presentar un reclamo frente al título de crédito, o bien porque este no contiene todos los requisitos señalados en el artículo 268 o bien por falta de derecho de la administración para emitir el título de crédito.

En ese orden de ideas, el reconocimiento de esta excepción pretende evitar que la administración inicie un procedimiento coactivo antes de que el reclamo se resuelva pues, en caso de que el reclamo sea procedente, podría acarrear la nulidad del título de crédito y por tanto faltaría el requisito previo a que se pueda dictar el auto de pago e iniciar el procedimiento coactivo.

Hallarse en trámite la petición de facilidades para el pago o no estar vencido ninguno de los plazos concedidos, ni en mora de alguno de los dividendos correspondientes.

Muy parecida a la anterior, lo que busca esta excepción a la coactiva es evitar que se inicie un procedimiento de ejecución forzosa (con todo lo que aquello implica) frente a un deudor que, de buena fe, está dispuesto a cumplir la deuda a través de una fórmula de pago, o que de hecho ya la está cumpliendo.

Es necesario aclarar que esta causal alude a dos supuestos: a) cuando se ha presentado la solicitud de facilidades de pago y la misma no ha sido atendida de manera motivada; al respecto cabe reflexionar que si ya se ha negado las facilidades la insistencia inmediata y sobre la misma base fáctica no podría esgrimirse en esta excepción pues se trataría de un abuso del derecho; y b) cuando ya se hayan concedido facilidades, el deudor cumpla con el convenio.

Encontrarse suspendida la eficacia del acto administrativo cuya ejecución se persigue.

Empecemos por diferenciar entre validez y eficacia del acto administrativo. Cuando nos referimos a la validez del acto, hacemos referencia a que éste reúne los requisitos de: competencia, objeto, voluntad, procedimiento y motivación (art 99 COA). Por su parte cuando la eficacia del acto se encuentra vinculada a la ejecutividad y por lo tanto con la aptitud de que el acto genere efectos jurídicos para el destinatario. Por ello que, por regla general, la eficacia del acto se da con la notificación de este (101 COA)

Bajo la regla general anotada, se podría pensar entonces que la causal 7 del artículo 328 del COA se refiere a que el acto no fue notificado al ejecutado. No obstante, si partimos de que un acto nunca fue notificado no estamos hablando propiamente de una suspensión de la eficacia de un acto (como señala la causal) sino de su inexistencia. Por lo que no considero que este escenario sea al que haga referencia la causal.

Así entonces habrá que preguntarnos cuando un acto puede suspender su eficacia

DE ENTERRÍA & RAMÓN FERNÁNDEZ[5] señalan que:

“El propio acto puede, en consecuencia, aplazar el comienzo de sus efectos, sometiéndole a un plazo, o bien condicionar la producción de los mismos a un evento futuro (condición suspensiva), todo ello en el marco de las normas aplicables a cada caso

Similar señalamiento hace NEIRA ORELLANA:

“Toda autoridad tiene la potestad de suspender los efectos del acto administrativo que dicta, esto es, de fijar salvedades al principio de ejecutividad siempre que deje constancia de esta decisión en el contenido del acto que expide”[6].

Así entonces vemos que existen actos que tienen una eficacia condicionada, pues justamente los efectos del acto se condicionan a “un acontecimiento futuro que puede suceder o no” (art 1489 Código Civil -CC). Bajo este orden de ideas, si lo trascendental del juicio de excepción a la coactiva es la discusión respecto a si una condición se ha cumplido o no y por lo tanto si la eficacia de un acto está o no suspendida.

Duplicación de títulos con respecto de una misma obligación y de una misma persona.

Finalmente tenemos una excepción que, en principio, podría encausarse también -y de mejor manera- en la excepción de extinción de la obligación si partimos de un escenario en donde a un sujeto que previamente ha pagado una deuda en un procedimiento coactivo, se le vuelve a emitir un título de crédito por los mismos hechos y causa.

Es necesario indicar que la identidad en cuanto al título y la persona deben concurrir; ya que se puede tratar de obligaciones solidarias en las cuales se emita el mismo título en distintas personas y con ello la excepción no tendría cabida.

Revista Judicial Excepciones de la Coactiva en el Ecuador

[1] Párr. 562

[2] Nulidad del auto de pago o del procedimiento de ejecución por falsificación del título de crédito, por quebrantamiento de las normas que rigen su emisión o falta de requisitos legales que afecten la validez del título o del procedimiento.

[3] P.92

[4] 1. Por convención de las partes interesadas, que sean capaces de disponer libremente de lo suyo; 2. Por la solución o pago efectivo; 3. Por la novación; 4. Por la transacción; 5. Por la remisión; 6. Por la compensación;

  1. Por la confusión; 8. Por la pérdida de la cosa que se debe; 9. Por la declaración de nulidad o por la rescisión;
  2. Por el evento de la condición resolutoria; y, 11. Por la prescripción

[5] DE ENTERRIA, Eduardo García; RAMÓN-FERNÁNDEZ, Tomás; CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Vol 1. Decimosexta edición, Editorial Thomson Reuters, p. 587

[6] Neira, Edgar. La Jurisdicción Contencioso Administrativa: Reflexión Jurídica sobre sus disfunsionalidades. Iuris Dictio. Colegio de Jurisprudencia Universidad San Francisco de Quito. Pág. 181.

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