Por: Dr. Alex Nieto Gallegos
EN LA ÉPOCA MEDIEVAL
El Presupuesto, es una institución que se podría decir que tuvo sus orígenes en la época Medieval y ha evolucionado constantemente hasta la actualidad, empezando a configurarse como tal; en los orígenes mismos del Estado, es por ello que la necesidad de mantener una organización suficiente que pueda proporcionar estabilidad, seguridad y protección, tanto a nivel interno como externo, especialmente para la defensa, es decir el poder mantener ejércitos que puedan defender sus territorios y fronteras cada vez más inestables y el mantenimiento de una administración estatal, la cual se le podría calificar de una incipiente burocracia, hizo necesario que se exigieran ciertos tributos a los vasallos del Feudo. En la época feudal, poco a poco fue creándose la conciencia, según la cual el impuesto debía ser consentido por quienes debían pagarlo.
Miguel Martínez Lago, en su obra titulada; «Manual de Derecho Presupuestario: Ordenación Jurídica de los Presupuestos y del control de la Hacienda Pública», manifiesta al respecto: «Este principio, consagrado en las Cortes Medievales con la admisión de la burguesía a la Curia Regia, llevará a que la petición de ayuda exija la indicación de la finalidad en que se va a emplear aquélla; pudiendo verse en esa indicación de la finalidad el germen de las actuales competencias financieras de la Asambleas parlamentarias.»
Principios presupuestarios desarrollados en la época medieval:
Algunos autores consideran que en la evolución del Presupuesto y del estado de la Hacienda Pública, especialmente en lo que respecta al período comprendido entre finales del siglo XII a mediados del XV, se produjeron ciertos hechos tales como:
1. Que la administración financiera permaneció en su conjunto al margen de cualquier tipo de control popular, tal y como se entiende hasta hoy.
2. Que la intervención de los representantes de los estados se limitó a tutelar sus propios intereses frente a los posibles excesos de los reyes.
3. Que la Hacienda, en claro proceso de evolución hacia nuevas formas y normas tributarias, continuando, sin embargo, siendo en buena parte patrimoniales.
4. Que las relaciones del rey con sus súbditos siguieron teniendo un marcado carácter contractual, hasta tanto no se afirmó el concepto unitario del Estado Moderno, con consecuencias tan dispares en Inglaterra y en el Continente.
5. Que en las circunstancias expresadas; era imposible que surgiera un Presupuesto propiamente dicho.
6. Que la evolución hacia el Estado Moderno, por lo que hace referencia a la administración financiera, y pese a las objeciones indicadas, se manifestaba de modo acusado en todos los países.
Pese a lo manifestado anteriormente, el control que la burguesía ejercía sobre la figura del Príncipe, no tuvo carácter financiero, sino hasta cuando, con la importancia que van adquiriendo las ciudades libres y sus representantes, dicho control se hace más usual, sobre todo porque se fortalece el principio del consentimiento del impuesto y del control sobre el uso de estos, pero fundamentalmente por el hecho de que la monarquía se vio obligada a reconocer irrevocablemente, el que los ingresos y gastos fueran autorizados y votados año por año. De esta manera se garantizó que no se comprometan los gastos sino más allá de un determinado período.
El Parlamento como órgano Representativo:
Por lo cual, el desarrollo de estos dos principios: el de consentir los impuestos y del control sobre de estos, se fue concretando por medio del mecanismo de examinar primero y autorizar después, obviamente esto trajo como consecuencia la mejora o la creación de prácticas contables con las cuales se pueda tener un mayor control de la administración financiera, especialmente por parte del Parlamento, que paso a ser un Organo Representativo que aprobaba y consentía los impuestos y que pasó a ejercer la función de control, dictando normas por las cuales se regulaban las actividades de la Hacienda Pública y la gestión financiera del Gobierno, ordenando y regulando dichas normas legales; tanto presupuestarias como contables.
Sin embargo, el Presupuesto como tal; no sólo como un estado de ingresos y egresos, sino una planificación financiera y presupuestaria, dentro de lo que se denominó la Hacienda Pública, se dió con el surgimiento del Estado Constitucional y la clásica División de Poderes, siglo XIX, en donde se pretende buscar un equilibrio entre los mismos, lo que se refleja en el control y autorización del Legislativo sobre el Ejecutivo en esta materia, además se produce la centralización del poder político en el Ejecutivo, de esta manera la responsabilidad de la planificación financiera y presupuestaria, así como el control de la Hacienda Pública se da principalmente en el Ejecutivo. Pero el hecho que caracteriza el desarrollo institucional del Presupuesto, es el desarrollo del Estado Constitucional, en el cual existieron mecanismos de control parlamentario, principalmente como sucedió en Inglaterra del Siglo XVIII y en Europa del siglo XIX.
EN EL ESTADO LIBERAL
Históricamente, el establecimiento del Estado liberal, se produce con el desarrollo del Capitalismo Occidental entre los siglos XVI y XIX, en este período se busca encontrar alternativas políticas a los excesos absolutistas de los monarcas que habían gobernado con el apoyo de una aristocracia muy conservadora, dejando fuera del manejo político a un importante sector como fue una burguesía cada vez más importante y con un poder económico muy significativo. Esta etapa se inicia prácticamente, cuando se logra la separación de poderes a nivel político y con el establecimiento de principios de libertad, igualdad y respeto a la propiedad privada, lo que trajo como resultado el desarrollo de una economía mercantilista hasta llegar a su máxima expresión en la libertad total del mercado y de libre competencia, en el plano económico.
Campo jurídico del Estado Liberal:
En el campo jurídico, el Estado Liberal, tuvo su máxima expresión en el Estado de Derecho, el mismo que se materializó con un reconocimiento efectivo y sobre todo jurídico de la libertad personal y económica, con respeto y de protección a la propiedad, pero sobre todo de la Supremacía de la Ley, lo que equivale a la certeza jurídica. De esta manera el poder del absolutismo desaparece, pero el poder del Estado es totalmente limitado. Al instaurarse la división de poderes, esta se diluye en tres, sin embargo, y como respuesta lógica a la etapa histórica anterior, es el poder del Parlamento el que tiene supremacía sobre los otros dos. El Ejecutivo o Monarquía Constitucional ejecuta las leyes o dictámenes del Parlamento, mientras que el poder judicial aplica lo que dice la Ley.
El Legislativo regula la vida de la sociedad por medio de la creación de las leyes, la Ley es suprema y no admite límites, porque procede de la Asamblea Legislativa que representaba a la Nación y a su poder soberano, dicha Nación estaba compuesta por el conjunto de ciudadanos que tenían derecho a voto pero sólo podían ejercer ese derecho quienes poseían una renta determinada, configurándose de esta manera la Nación en una clase social reducida, en tanto, la ,clase burguesa tenía su representación en el Parlamento en donde estaban protegidos su comunidad de intereses y valores comunes.
Miguel Angel Martínez Lago, en su obra citada, expresa: «Los principios de libertad personal y económica, protección a la propiedad privada y la seguridad así como la certeza jurídica predominan sobre el de igualdad, que queda arrinconado en el nivel de declaración formal sin más trascendencia que la prohibición de que la ley establezca discriminaciones contrarias a su carácter de norma general y abstracta. Resultado de esto, es el abandono que el Estado hace de la vida socio-económica que se regirá libremente con arreglo a la ley de la oferta y la demanda, según postulaba la economía manchesteriana». De esta manera el Estado Liberal es identificado con el no-intervencionismo en todas las relaciones sociales, dejando por consecuencia el total desarrollo de la autonomía personal y el libre juego de la oferta y la demanda, lo que se traduce en la libertad de mercado.
El fortalecimiento del principio de la Libertad Absoluta:
El fortalecimiento de este principio, se tradujo en volver al ciudadano totalmente intocable por parte del Estado, puesto que el Estado no debe intervenir en las actividades del individuo ni en la sociedad, la libertad se realiza frente al Estado, o sea la libertad es para evitar que el Estado entre en la esfera del individuo, dentro de este contexto, la idea de tener un Presupuesto lo más pequeño posible es, la resultante de la idea que magistralmente expresara J. Stuart Mill: «el individuo es el más interesado en sus negocios y el mejor juez de su propio interés», piedra angular del pensamiento liberal.
Cuando se parte de la idea de que «el mejor impuesto es el que no existe», cuando se piensa y se escribe que para llevar al Estado de la más profunda barbarie al sumo grado de riqueza hace falta mucho más que tranquilidad, bajos impuestos y una justicia soportable», según Smith; nada tiene de particular que se pretenda reducir la actividad del Estado al mínimo indispensable (defensa, justicia y obras que a los particulares no interesa acometer), que el empréstito público sea un recurso excepcional accesible sólo para financiar inversiones productivas (Schumacer) y que el Presupuesto se elabore en consecuencia con una preocupación contable y formal.», como lo afirma Eusebio García González, en su obra Introducción al Derecho Presupuestario.
Concepción jurídica del desarrollo del Derecho Presupuestario:
Por lo que se puede concluir que la concepción jurídica y el desarrollo del Presupuesto como del Derecho Presupuestario, son relativamente modernos, pues estos surgieron y evolucionaron junto con el Estado Liberal de Derecho y sus instituciones, especialmente el Parlamento, es por ello que la naturaleza y carácter jurídico del Presupuesto en el Estado Liberal se fundamenta básicamente en la sanción, aprobación y control del gasto público por parte del Parlamento, el que representaba el poder soberano sobre la gestión financiera del Gobierno, normando y limitando su competencia, de esta manera se instaura el principio de que el Gobierno o la Administración Pública no puede gastar sino lo que esta previsto y por las cantidades aprobadas en el Presupuesto, pero en el desarrollo constitucional, el principio de control parlamentario del presupuesto poco a poco ha tenido un valor más bien formal que efectivo, pues en el plano político- administrativo, el Gobierno tiene un poder igual e incluso superior que el Parlamento, además de que los progresos en el aspecto formal no fueron seguidos de semejantes avances en el campo material, en especial en lo relacionado a la garantía de la reserva de ley. Por lo cual Miguel A.Martínez, afirma que: «Decir que el derecho al Presupuesto sea una magnifica conquista del pueblo, <> no es más que una enorme exageración».
El Liberalismo político llevó a la instauración de un liberalismo económico, el mismo que estuvo presente hasta la etapa anterior a las Guerras Mundiales. Las Constituciones reflejaban la expresión de las Clases Sociales triunfantes, y esto se reflejaba en que sus disposiciones eran homogéneas y compartidas por todos los actores que en ella intervenían, o sea que representaban a la ideología de una Clase Social Alta.
El aparecimiento y desarrollo de lo que se conceptúa como el Estado Liberal, en el cual estaban plasmadas las ideas liberales bajo los principios fundamentales de libertad, respeto a la propiedad, una igualdad, formal y la seguridad, valores que estaban concebidos especialmente en una estructura tendiente a la protección de los intereses de una clase social dominante, pero mientras en una concepción liberal del Estado, éste servía para defender los derechos de las clases dominantes. En el período entre las Guerras Mundiales, la situación fue cada vez más angustiosa y la presión social llevó a que el Estado se convirtiera en un instrumento para poder solucionar los problemas sociales a través del Estado Social, teniendo especial importancia, en este desarrollo, el Partido Socialista Alemán.
La Constitución del Estado Liberal tenía sus propios valores, los que buscaban principalmente la protección de los bienes, privilegios y derechos de una clase social y por el contrario los que buscaban los principios de la constitución del Estado Social para la protección de la Sociedad en general, pero particularmente de los menos afortunados, buscando que las condiciones sean favorables para conseguir un desarrollo económico en el cual se tienda a un bienestar general, protegiendo a los más débiles.
Sin embargo, dentro de esta transición, en la cual se produce una ruptura, los contenidos del Estado Liberal no se eliminan, sino lo que hacen es adaptarse y se transformarse a los valores de un Estado Social de Derecho.