Estructura legal vigente del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social

Jueves, 24 de noviembre de 2005

 

Estructura legal vigente del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social

Dr. Manuel Posso Zumárraga

 

Constitución Política de la República del Ecuador

- La Constitución Política de la República del Ecuador, en su título II, Sección IV, que trata sobre la Seguridad Social y Promoción Popular, en su artículo 29 establece que todos los ecuatorianos tienen derecho a la seguridad social, que incluye el Seguro Social con el objeto de proteger al asegurado y a su familia, en los casos de enfermedad, maternidad, desocupación, invalidez, vejez y muerte.
Prestaciones financiadas con los aportes del Estado, empleadores y aseguradores.
- El Seguro Social es un derecho irrenunciable de los trabajadores y se lo aplica a través de una institución autónoma, la que, dentro de sus directivos, tiene representación igual; el Estado, los empleadores y los asegurados.
Los fondos y las reservas del Seguro Social que son propios y distintos de los del Fisco, no se destinarán a otros fines que los de su creación y funciones.
Igualmente en la Constitución se manifiesta que: ...las prestaciones del Seguro Social en dinero no será susceptibles de cesión, embargo o retención, salvo los casos de alimentos debidos por la ley o de obligaciones contraídas a favor de la Institución Aseguradora y estarán exentas de impuestos fiscales y municipales".
- En materia presupuestaria, la Carta Fundamental, establece normas generales y de excepción, para el IESS, contempladas en el Art. 71.
- A su vez el Art. 125 de la Constitución Política del Ecuador especialmente garantiza la autonomía del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.

Creación del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social

- Mediante Decreto No. 40 del 10 de julio de 1970, publicado en el Registro Oficial No. 15 de igual fecha, se crea el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, en sustitución de la Caja Nacional del Seguro Social, asumiendo su activo y pasivo, así como todos los derechos y obligaciones del régimen del Seguro Social Obligatorio.
- Se constituye en entidad autónoma, "con personería jurídica y fondos propios distintos de los del Fisco y se halla exento de todo impuesto fiscal, provincial, municipal y especial, de conformidad con la vigente Ley del Seguro Social Obligatorio".

Ley de Seguro Social Obligatorio

- En el suplemento del Registro Oficial No. 21 del 8 de septiembre de 1988, se publica la Ley del Seguro Social Obligatorio, cuyo art. 1ro. establece que: "El régimen del Seguro Social Obligatorio será aplicado por el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), en los términos de esta ley, de su Estatuto y Reglamentos", determinando que "...es una entidad autónoma con personería jurídica y fondos propios...".
- El Título II de esta ley, trata de la organización y funcionamiento del IESS, determinando sus órganos, entre los que se destacan: el Consejo Superior, la Dirección General, las Direcciones Nacionales, la Auditoría General y, en cada Dirección Regional, las Comisiones de Prestaciones del Seguro Social Campesino, Ejecutivas y de Crédito.
- El Título III se legisla sobre los regímenes especiales de Seguros: Obligatorio del Trabajador Agrícola, Social Campesino, Profesional, Artesanal, Trabajador Doméstico, Clero Secular, Trabajadores de Iglesias, Trabajadores de la Construcción, Social Marginal, de Notarios, Registradores mercantiles, Choferes profesionales y Artistas profesionales.
- En los Títulos IV y V se fijan los regímenes: Voluntario, Adicional, respectivamente.
- El Título VI dedicado a los Sueldos y Salarios, define su alcance , categorización, aportaciones y cuantías máximas de pensiones.
- El Título VII examina los Recursos del Seguro Social, su recaudación, la moral patronal y sanciones.
- El Título VIII norma las inversiones del IESS, mientras que el Título XI se refiere a la jurisdicción, procedimientos, disposiciones generales y transitorias.

Leyes Externas del Sector Público Aplicable al IESS

a) Ley Orgánica de la Administración Financiera y Control

- La Ley "comprende la programación, organización, dirección, ejecución, coordinación y control de los procesos siguientes: de presupuesto y crédito público; de determinación, recaudación, depósito, inversión, compromiso, obligación, desembolso y recuperación de los recursos financieros públicos; de registro contable de los recursos financieros y materiales; de preparación e interpretación de informes financieros relacionados con los resultados de las operaciones ; la situación financiera; los cambios operados en ella y en el patrimonio; y comprende finalmente, la evaluación interna y externa de dichos procesos por medio de la Auditoría".
- El Título III que trata del Sistema de Presupuesto contiene: Generalidades, Facultades, normativas, órganos responsables del sistema; sistema de presupuesto de las entidades y organismos del Sector público; ciclo presupuestario del Gobierno Nacional; presupuesto de entidades bancarias, financieras y de control; presupuesto de entidades de régimen seccional y de las descentralizadas; y endeudamiento público.
- Por disposición expresa de los establecido en los artículos 38 y 39 de la LOAFYC, el Instituto ha tenido que asimilar su Sistema Presupuestario al del Gobierno Nacional.

b) Ley de Regulación Económica y Control del Gasto Público y Normas de Restricción del Gasto

El ámbito de aplicación de los decretos expedidos para restringir el gasto público, abarca a los organismos y dependencias descritos en los Artículos 128 de la Constitución Política de la República y 2 de la Ley de Presupuesto del Sector Público, dentro de los cuales consta el IESS, motivo por lo que deberán adoptarse el interior del Instituto políticas de austeridad, que precautelen la utilización de los recursos dentro de los límites reales de financiamiento, orientados a la consecución de efectividad, eficiencia y economía.

c) Ley de Presupuesto del Sector Público

De conformidad a lo establecido en el literal c) del Art. 2 de esta ley, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social se halla obligado a cumplir con lo señalado en ella, así como en las normas contenidas en su reglamento, las que se refieren a las disposiciones generales, formulación de presupuestos, ejecución, control, evaluación y liquidación presupuestaria y responsabilidades.

Aspectos Relevantes

Entre los aspectos más relevantes de esta ley, que merecen mencionarse, se destacan las siguientes:
- Las atribuciones del ministerio de Finanzas, para establecer políticas, normas técnicas, acciones y métodos para cada una de las etapas del ciclo presupuestario del sector público, excepto el IESS, También se le atribuye la dirección de la política fiscal; y la coordinación del Sistema Presupuestario Público con el Sistema de Planificación Pública.
- El Sistema Nacional de Presupuesto Público comprende las políticas, técnicas, acciones y métodos para el proceso presupuestario, que observarán obligatoriamente las entidades y organismos del Sector Público; también determina el alcance de los presupuestos institucionales, introduciendo una figura muy importante; La cuenta de Financiamiento.
- La cobertura del presupuesto público, los fundamentos para la formulación, la política presupuestaria, el contenido, alcance y procesos de formulación de las proformas presupuestarias, en las que debe incluirse parte de los proyectos de inversión plurianuales se hallan definidos en el Título III de eta Ley. Seguidamente legisla sobre la aprobación de las proformas que debe ser remitidas al Ministerio de Finanzas para que su titular apruebe, reforme o niegue justificadamente tales proyectos de presupuesto. Especifica el procedimiento particular para el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, que con el informe favorable del Ministerio pasa para la aprobación del Consejo Superior.
- Al tratar de la programación de la ejecución, se refiere a "Cobros y Pagos" orientándose casi exclusivamente al manejo del Tesoro; legisla sobre la programación de Caja a base de la cual deben definirse los créditos presupuestarios que les correspondan ejercer a cada una de las entidades y organismos que reciben recursos del presupuesto del Gobierno Central.
- Dentro de este Título se regula lo relativo a "EXCEDENTES DE CAJA" de entidades a las que se refieren los literales a) y b) del artículo 2 de la Ley, posibilitando su traslado a la cuenta del tesoro nacional , de cuyo régimen se exceptúan al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, precisando que: "bajo ninguna circunstancia se podrá trasladar el Presupuesto del Gobierno Central". Por otro lado, se determina el sentido y alcance de los compromisos y su vigencia (nada se dice sobre deuda consolidada). También se establecen las normas relativas al pago, reconocimiento de deudas, prescripción de las obligaciones de pago, pasivos pendientes y se señala que el Ministerio de Finanzas y Crédito Público, debe dictar las normas técnicas para regular los créditos presupuestarios que se destinen a remuneraciones.
- En lo que se refiere a las inversiones financieras, sobre las que el ministerio establecerá las normas, previa consulta con la junta monetaria, se exceptúa de esta disposición al IESS.
- La Ley estipula el control externo de los recursos de los presupuestos del Sector público a cargo de la Contraloría General del Estado.
- Sobre las modificaciones presupuestarias, la Ley señala que las entidades y organismos están sujetos a las normas técnicas que emita el Ministerio de Finanzas y Crédito Público en las que existen determinadas excepciones para el IESS.
- La evaluación presupuestaria se considera como la medición de los resultados físicos y financieros, los efectos producidos, la determinación de causas y la recomendación de las medidas preventivas, y deben sustentarse en un sistema de información.
- Finalmente, dentro de este título se incluyen las normas sobre la clausura y liquidación del Presupuesto, debiendo concluirse en la elaboración de cuentas consolidadas.
- El Título IV, determina las responsabilidad de las autoridades y en general de los funcionarios de las dependencias. El Ministerio de Finanzas expedirá el Reglamento correspondiente.

Ley General de Instituciones del Sistema Financiero

El Art. 222 de esta Ley faculta al Instituto "acogerse a las disposiciones de la Ley de Mercado de Valores en las mismas condiciones autorizadas al sector privado".

Ley de Mercado de Valores

El Artículo 77 de esta Ley reforma al Art. 20 del título VII de las inversiones del Seguro Social Obligatorio, disponiendo que: "En concordancia con el Art. 20 de la Constitución Política del Estado, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, realizará la inversión no privativa de los recursos de sus afiliados a través de la Bolsa de Valores del país, procurando en cada caso, que se escojan aquellas operaciones que garanticen la mayor rentabilidad, seguridad y liquidez". "Bajo ninguna circunstancia el banco Central inmovilizará los recursos que mantiene por cualquier motivo el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.

Características Generales del Sistema del Seguro Social Ecuatoriano

Naturaleza Jurídica

"El Seguro Social es una institución pública no estatal. Pública porque su financiamiento no proviene de arcas fiscales, y porque su origen legal no nace de la iniciativa privada" (criterio doctrinal).

Condiciones de Aseguramiento

Su régimen se basa en la aplicación de los principios de obligatoriedad, universalidad y solidaridad generacional, en armonía con las normas internacionales de trabajo en materia de regímenes de Seguridad Social.

Financiamiento del Sistema

Contribuciones tripartitas de: asegurados, empleadores y Estado, más la rentabilidad de las inversiones de sus recursos económicos y materiales.

Porcentajes


- Seguro de enfermedad, maternidad y subsidios: 4,71%
- Seguro de invalidez, vejez y muerte: 8,34%
- Cooperativa Mortuoria: 1,00%
- Riesgos de Trabajo: 1,50%
- Seguro de Cesantía: 3,00%
- Seguro Social Campesino: 1,00%
- Gastos Administrativos Públicos: 1,2%
- y Privado: 1,2%.


Paquete Prestacional (Jubilaciones)

Pensiones:


- Por invalidez temporal y permanente.
- Por vejez especial reducida.
- Para la viuda y huérfanos.


Salud:

Atención médica, farmacológica, quirúrgica, hospitalaria, odontológica, provisión de órtesis y prótesis, subsidios en dinero, canastilla maternal, compensación de gastos por atención médica, gastos de movilización y auxilio de funerales, y atención médica integral para jubilados y viudas.

Riesgos de Trabajo


- Pensión por viudez y orfandad.
- Pensión vitalicia por invalidez absoluta y permanente.
- Subsidio por incapacidad temporal.
- Servicios preventivos de seguridad e higiene, medicina de trabajo.
- Prestación médica integral por riesgos de trabajo.


Cesantía

Pago de valores de acuerdo a sueldos ganados.

Cooperativa mortuoria

- Pago por anticipo de funerales en SMVG.
- Pago por fondo mortuorio: en SMV.

Seguro Social Campesino

- Pensión de jubilación por vejez para el jefe de familia.
- Pensión de jubilación por invalidez para el jefe de familia
- Atención por enfermedad, maternidad y odontología para el jefe de familia y su familia.
- 25% de auxilio de funerales para el jefe de familia.

Servicios

Préstamo quirografarios e hipotecarios (hoy suspendidos), prendarios, especiales para readaptación ocupacional, fondos de reserva, servicios sociales de la Tercera Edad, ayuda de becas para educación especial de afiliados minusválidos.

Jubilación

- Ordinaria con 30 años de servicio y 55 de edad.
- Especial Reducida, con 25 años de servicio y 45 de edad.
- Invalidez, 5 años de aportes sin límite de edad.
- Riesgos de Trabajo, con la sola presentación de aviso de entrada.

Cobertura

Población proyectada por el IESS a diciembre de 1995.
- Seguro general 1´163.781.
- Seguro Campesino 886.667.
- Pensionistas de Jubilación y Montepío 150.909.

P.E.A. = 28,9%
Asalariada = 68,6%

Administración

Los seguros provisionales de salud que maneja el IESS se aplican bajo los sistemas de financiamiento global y con un control centralizado en el nivel central creando estructuras de poder con una actitud administrativa al servicio sino solo al cumplimiento de la norma.

Organo de Gobierno

Por el mandato Constitucional y legal del IESS es un organismo autónomo, con personería jurídica propia y fondos distintos de los del Fisco, se gobierna por un Consejo Superior que por disposición legal planificada, legisla y fiscaliza en materia de seguridad social, bajo la presidencia del Ministerio de Bienestar Social y la representación partidaria de representantes estatales, patronales y de los asegurados.
La denominada Administración Central, está conformada por la Dirección General que ejecuta los planes y programas de la institución a nivel general, las Direcciones Nacionales (5) que aplican los diferentes seguros, las Direcciones Generales Regionales (9) que son órganos operativos, y la unidades médicas que aplican los seguros de servicios.

Observaciones al sistema

- Limitada cobertura en salud y pensiones.
- Existencia inorgánica del control de los seguros que administra el IESS.
- Integración inapropiada del Consejo Superior.
- Centralización absorbente en el nivel central del manejo económico de los recursos.
- Falta de capitalización de sus reservas.
- Sistemática evasión de las contribuciones (mora) por empleados incluido el Estado (deuda no consolidada).
- Excesivo gasto administrativo.
- Permisividad en el otorgamiento de varias prestaciones y servicios sin el debido financiamiento.
- Anarquía legislativa interna, e intromisión de leyes externas ajenas al régimen de seguros y seguridad social que afectan a su autonomía.
- Atención monopólica pero solidaria.

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