Autor: Ab. Jorge Sosa Meza
Garantías Jurisdiccionales Constitucionales
Ecuador en el 2008 cambiaba drásticamente de sistema y modelo constitucional. De la Constitución de 1998 en donde apenas existía el amparo constitucional con fines preventivos pasamos a un modelo operacional pleno en materia constitucional en el que se incorporaron garantías jurisdiccionales preventivas y reparatorias a la vez.
Entre alguna de las novedades “el hábeas corpus” antes una medida de carácter administrativo (bajo la potestad de cada alcalde) pasó a ser un recurso judicial pleno entre algunas de las novedades; se incorpora por primera vez una acción constitucional contra resoluciones y sentencias de índole judicial (acción extraordinaria de protección) y se crea una Corte Constitucional Hércules, con plenos poderes de interpretación y generación de jurisprudencia vinculante. En el plano de la Justicia Constitucional Ecuador adopta un modelo Mixto en donde se combina el Control Constitucional Difuso y el Control Constitucional Concentrado. Bajo este nuevo esquema judicial, todos los jueces de primera instancia podían en su momento ser jueces constitucionales[1] y por otro lado cierto tipo de acciones eran dejadas a la competencia exclusiva de la nueva Corte Constitucional[2].
Este esquema constitucional trajo un boom, en la presentación de acciones constitucionales que bajo el paradigma de un democracia diversa, inclusiva y participativa que pregonaba el entonces presidente Rafael Correa Delgado, parecían haber logrado el tan ansiado sueño de la justicia constitucional: la exigibilidad y ejecutabilidad judicial de todos las derechos reconocidos en la Constitución y en los Pactos y Tratados Internacionales.
El fragor político de la época trajo radicales cambios en la Justicia Ecuatoriana y justificados en los resultados de la consulta popular del 7 de mayo especialmente en la pregunta 4 del referendum, el ejecutivo bajo la figura de la declaratoria del estado de excepción de la justicia ecuatoriana[3], ordena la movilización nacional de todo el personal de la judicatura ecuatoriana, con lo que quedo abierto un periodo de evaluación nacional de todos los judiciales del Ecuador sin tener ciertamente reglas claras para ello. Después de ello vinieron masivamente despidos de judiciales a nivel nacional.
Conformación del Consejo de la Judicatura
La Constitución del 2008, traía como novedad que la manera de conformarse el Consejo de la Judicatura era a través de un concurso público y abierto de merecimientos.- No obstante que dicha garantía formaba parte de una nueva manera de elección de autoridades de control, la premura del ejecutivo para manejar un órgano de vital importancia para sus intereses tuvo como consecuencia la solicitud de una consulta popular(mayo 2011) que permitió que dicho órgano de control se conformara por ternas y no por concurso público abierto como originalmente se estableció (pregunta 4 del referendum del 7 de mayo) y que el ejecutivo nombre transitoriamente un Consejo de la Judicatura que resolviera el problema de la emergencia judicial en el país.
Una vez que el Consejo de la Judicatura de Transición cesó en funciones se conformó el nuevo Consejo de la Judicatura definitiva cuya designación fue hecha por el entonces Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPC) de ternas de delegados enviadas por el presidente de la Corte Nacional de Justicia, quien lo presidirá; por el Fiscal general del Estado; por el Defensor Público; por la Función Ejecutiva; y por la Asamblea. Esta selección debía realizarse supuestamente en un proceso público de escrutinio, veeduría e impugnación. De manera extraña el Presidente de la Corte Nacional de Justicia nominó como cabeza de terna al entonces secretario particular del Presidente de la República Rafael Correa Delgado para presidir dicho consejo[4].
Error Inexcusable
Con la aprobación y publicación del Código Orgánico de la Función Judicial (2012), oficialmente se instituyó la figura del error inexcusable como herramienta de sanción y destitución a los jueces y juezas del Ecuador. En la mira del Consejo de la Judicatura estaban todos aquellos jueces y juezas que sustanciaban acciones constitucionales desfavorables al estado ecuatoriano. Aunque formalmente no hubo ningún cambio en la normativa constitucional garantista en el estado ecuatoriano, en la práctica el Consejo de la Judicatura, daba mensajes muy claros de aplicación de la figura del error inexcusable para aquellos judiciales que en sentencias condenaran al estado ecuatoriano o a los intereses que representaban[5].-
En el año 2014, en plena Revolución Judicial Ecuatoriana, el Dr Luis Pasara, Consultor especial en temas de justicia, publica un informe especial sobre Ecuador denominado Independencia Judicial en la reforma de la justicia Ecuatoriana[6]. En dicho documento el citado Académico analiza profundamente la veracidad del avance de la justicia ecuatoriana y termina concluyendo lo siguiente:
“De ellos, el más importante, sin duda, es que un órgano administrativo revise y evalúe decisiones judiciales para luego sancionar a sus autores, en contra de lo que dispone expresamente la ley. Otro aspecto de la actuación del Consejo que genera preocupación es la falta de publicidad de sus resoluciones. Si una resolución judicial debe ser pública –salvo casos en los que la ley protege la identidad de las partes– resulta muy difícil excusar que la sanción impuesta a un juez no lo sea. Un elemento adicional es la falta de garantías que parece caracterizar el proceso disciplinario conducido por el Consejo. El juez procesado no es escuchado nunca en audiencia y, lo que es peor, a un juez puede abrírsele un sumario por un cargo y sancionársele por otro. En esas condiciones, el derecho de defensa resulta gravemente lesionado”
“Las declaraciones públicas de las autoridades políticas respecto al desempeño de los jueces sugieren que el problema que enfrenta la independencia judicial en Ecuador no es un asunto jurídico sino político. Se origina en que el gobierno de la “revolución ciudadana”, primero, ha desenvuelto una línea de acción encaminada a controlar las decisiones judiciales en asuntos que son de interés o preocupación gubernamental; y, segundo, en esa dirección ha debilitado severamente la división de poderes del Estado y el juego de pesos y contrapesos que caracteriza a un régimen democrático”
“Es un escenario en el que la independencia judicial no sólo no ha recibido la atención que merece en una democracia robusta sino que ha resultado afectada por aquello que la hiere en esencia: la interferencia de otros poderes. Ciertamente, es posible sugerir modificaciones legales destinadas a limar o recortar aquellas actuaciones que resultan más dañosas a la independencia judicial. Sin embargo, actualmente en el país, abrir un espacio sólido para el ejercicio de la independencia judicial equivale a un cambio de gran envergadura que implica una modificación de la dirección política adoptada por el gobierno en torno a la justicia. Situado en el centro de tal cambio, por cierto, el Consejo de la Judicatura tendría que pasar por una modificación radical”
Reforma Judicial
El informe examina el periodo del ascenso de la reforma judicial (2011-2015) ecuatoriana, justificada en la profunda corrupción y politización de la misma antes de la Constitución del 2008. la judicialización de la política y el reparto de las cortes a los partidos políticos del país habría sido el caldo de cultivo para los nuevos paradigmas revolucionarios en materia de justicia. En pleno auge del nuevo poder judicial el Consejo de la Judicatura hacía gala de la herramienta más temible y terrorífica para amenazar, suspender y destituir jueces: el error inexcusable.- Dicha figura sostenida sobre la base del nuevo Código Orgánico De La Función Judicial (arts 109 y 131), y sobre algunas resoluciones del Pleno del Consejo de la Judicatura, permitía a dicho organismo sin mayor motivación que la sola sospecha de que el fallo o la actuación judicial era contra norma expresa, suspender inmediatamente al funcionario judicial por 90 días de manera preventiva. Con o sin remuneración la suspensión casi siempre terminaba en la inminente destitución del funcionario judicial en cuestión sin permitírsele un verdadero derecho a la defensa.
El error inexcusable en el Ecuador, es una figura ambigua, abierta y totalmente discrecional que no se encuentra definida o señalada en ninguna norma de carácter orgánica u ordinaria[7]. Copiada del derecho venezolano y usado en Venezuela por la Dictadura Chavista sirvió como herramienta de persecución e intimidación a los Jueces que no se allanaron a la Revolución Bolivariana de Chávez. La Corte Interamericana de Derechos Humanos conoció en su momento una demanda presentada por los jueces de la corte primera (Jurisdicción Contenciosa Administrativa) en el denominado caso Apitz Barbera contra Venezuela[8]. En la sentencia se detalla las circunstancias de la aplicación de dicha figura. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, hizo el siguiente análisis:
“84. Al respecto, la Corte resalta que el derecho internacional ha formulado pautas sobre las razones válidas para proceder a la suspensión o remoción de un juez, las cuales pueden ser, entre otras, mala conducta o incompetencia.
Ahora bien, los jueces no pueden ser destituidos únicamente debido a que su decisión fue revocada mediante una apelación o revisión de un órgano judicial superior. Ello preserva la independencia interna de los jueces, quienes no deben verse compelidos a evitar disentir con el órgano revisor de sus decisiones, el cual, en definitiva, sólo ejerce una función judicial diferenciada y limitada a atender los puntos recursivos de las partes disconformes con el fallo originario.
“En cuanto al derecho interno, la Corte observa que el TSJ ha exigido diferenciar el control que debe existir sobre los jueces en la jurisdicción ordinaria y en la jurisdicción disciplinaria, valorar la gravedad de la falta y determinar una sanción proporcionada. Asimismo, el Estado presentó un informe en el que si bien se exponen 5 casos donde la declaración del error judicial inexcusable por parte del órgano de revisión condujo a la destitución de los jueces inferiores por parte de la CFRSJ, ésta indicó que le corresponde revisar si “se está ante un error judicial de tal magnitud que acarree la destitución”. En suma, para el derecho interno y para el derecho internacional por un lado se encuentran los recursos de apelación, casación, revisión, avocación o similares, cuyo fin es controlar la corrección de las decisiones del juez inferior; y por otro, el control disciplinario, que tiene como objeto valorar la conducta, idoneidad y desempeño del juez como funcionario público. Por esta razón, aun cuando existiera una declaración de error judicial inexcusable por parte de un órgano de revisión, debe analizarse la gravedad de la conducta y la proporcionalidad de la sanción[9]”
“ La Corte, teniendo en cuenta que la Sala de Casación Penal consideró como una “práctica común” la salida de un expediente de la Corte Primera que en ningún caso revestía los caracteres de delito, estima que el proceso penal, la investigación disciplinaria y la medida cautelar de suspensión en contra de los magistrados de la Corte Primera, resultaron excesivas. Aún más, las circunstancias del allanamiento de la Corte Primera durante seis a once horas, por aproximadamente cuarenta y seis efectivos de la DISIP provistos de armas largas, aparecen como desproporcionadas en relación al hecho investigado. Lo anterior, sumado a las declaraciones de la máxima autoridad del Gobierno vertidas tres días después de la decisión de la Sala de Casación Penal del TSJ, permite advertir la existencia de una conducta amedrentadora sobre los jueces de la Corte Primera[10]”
Autor:Ab. Jorge Sosa Meza
Máster en Derechos Humanos Fundamentales[11]
[1] Todos los Jueces de Primera instancia de todas las materias incluso los tribunales penales pueden conocer acciones de protección, medidas cautelares, hábeas data y bajo ciertas circunstancias hábeas corpus.- La competencia se radica por el sorteo de las causas al momento de la presentación de las demandas.-
[2] Acciones como la de incumplimiento y por incumplimiento; extraordinarias de protección; de interpretación; de inconstitucionalidad y las de revisión y selección son exclusivas de la CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR.-
[3] Bajo el pretexto de la inminente conmoción interna de la justicia Ecuatoriana, el Presidente Rafael Correa Delgado firma el 5 de septiembre del 2011 el DECRETO 872 SOBRE LA FUNCIÓN JUDICIAL DECLARÁNDOLA EN EMERGENCIA Y ESTADO DE EXCEPCIÓN. EL decreto moviliza recursos económicos y humanos para afrontar la crisis de la JUSTICIA.-
[4] La terna enviada por el PRESIDENTE DE LA CORTE NACIONAL DE JUSTICIA, era decisiva para el CONTROL DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA, pues de acuerdo a la reforma constitucional, de esa terna salía el PRESIDENTE DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA.- La terna fue encabezada por el entonces secretario particular del CONSEJO DE LA JUDICATURA GUSTAVO JALKH ROBEN, una persona que se había manifestado abiertamente adepta al programa político del Ejecutivo.-
[5] El documento, No 1605-CJT-IEM-S-2012, con fecha del 9 de julio de 2012 firmado por el entonces COORDINADOR DE CONTROL DISCIPLINARIO DIEGO ZAMBRANO, pone en conocimiento que “en forma reiterativa se ha debido aplicar sanciones en contra de aquellos jueces que han resuelto favorablemente acciones de protección de actos administrativos, cuyo objeto de reclamación tiene que ver con aspectos de mera legalidad y que pueden ser impugnados en la vía judicial, de conformidad con lo establecido en el Art. 42 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales; por lo que incurren en la falta prevista en el numeral 7 del Art. 9 del Código Orgánico de la Función Judicial, al aplicar indebidamente normas jurídicas expresas”. Ver en http://www.fundamedios.org/tag/accion-de-proteccion/
[6] Pasara Luis, INDEPENDENCIA JUDICIAL EN LA REFORMA DE LA JUSTICIA ECUATORIANA; Fundación para el Debido Proceso; Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad; Instituto de Defensa Legal(2014); I SBN: 978-0-9827557-9-2
[7] Cfr: http://www.expreso.ec/actualidad/se-busca-definir-que-es-el-error-inexcusable-DK1815306
En el Diario el Expreso en una noticia del 4 de Noviembre del 2017, se puede leer lo siguiente: Cinco años después de que el Consejo de la Judicatura (CJ) aplicará el error inexcusable, el momento de sancionar y destituir a jueces, fiscales y judiciales, recién, mediante un proyecto de ley se pretende definir lo que es esta figura y sus efectos.Esta infracción está en vigencia desde 2012, y consta en el Código Orgánico de la Función Judicial (COFJ). “Esta figura existe en varias legislaciones del mundo. Doctrinariamente, constituye el error craso de derecho que viola una norma expresa y que produce un daño a un derecho”, explicó Jalk en su cita a la Legislatura. Sin embargo, abogados y exfuncionarios judiciales sostienen que el Consejo ha aplicado la normativa en función de “simpatías y definiciones políticas” con el gobierno del expresidente Rafael Correa. El 30 de octubre, los presidentes del Consejo, Gustavo Jalkh y de la Corte Nacional de Justicia, Carlos Ramírez, presentaron en la Asamblea la reforma al Código. Argumentan que para garantizar la progresividad de los derechos, es necesario incorporar en el ordenamiento jurídico ecuatoriano “una definición de error inexcusable que permita entender el alcance del denominado error craso de derecho y consolidar su aplicación efectiva”, precisa el texto presentado. La propuesta que está contenida en tres artículos plantea la definición; los efectos de la declaración del error inexcusable; y, la audiencia pública en favor del sumariado. En días pasados, cuando Jalkh concurrió a la Asamblea para explicar las sanciones a exjueces, el titular del Consejo defendió las sanciones por error inexcusable que se impuso a jueces que fueron destituidos. Aseguró que en lo que va de este año, han sido destituidos cinco jueces bajo esta figura. Mientras tanto, para juristas y exjueces, quienes hablaron con EXPRESO, la propuesta de ley “busca legalizar las ilegalidades que Gustavo Jalkh habría cometido al aplicar esta medida”. También concuerdan en que esto debería estar en el ámbito judicial y no administrativo. “Esto significa una tamaña burla a la administración de justicia, después de algunos años en donde han sancionado a mucha gente, recién se les ocurre definir qué es el error inexcusable y establecer mecanismos, o sea que fue aplicado en forma discrecional por Gustavo Jalkh y por eso se han cometido injusticias”, dijo a este medio el exjuez Mauro Terán.
Coincide en este criterio el presidente del Colegio de Abogados del Guayas, Jimmy Salazar. “El error inexcusable existe en varios países del mundo, como sostiene Gustavo Jalkh, pero en el ámbito judicial y no administrativo como mal se ha venido dando y sancionado a jueces sin tener competencia”, aseveró el jurista. Anunció que presentarán una propuesta de ley alternativa.“El Consejo de la Judicatura destituía a los jueces que les caía mal, y a los jueces que no se ajustaban a lo que ellos les convenía, es decir, a los que no se alineaban al correísmo. Ellos se ven apresurados para hacer esta precisión ante el reclamo y las denuncias de una cantidad de jueces que han sido destituidos de manera arbitraria por parte del Consejo de la Judicatura”, afirmó el abogado Gonzalo Realpe.. A cinco años de la aplicación de la FIGURA DEL ERROR INEXCUSABLE EL CONSEJO DE LA JUDICATURA RECONOCE HABER APLICADO DICHA CAUSAL SIN ESTAR PREVIAMENTE DEFINIDA EN NINGUNA NORMATIVA ECUATORIANA. EN CONSECUENCIA ES VIDENTE QUE SE APLICO UNA FIGURA TOTALMENTE INDEFINIDA Y DISCRECIONAL.-
[8] Corte IDH, Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela Sentencia de 5 de agosto de 2008 (Excepción preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas)
[9] Ibídem, párrafo 85
[10] Ibídem 132
[11] Abogado por la Universidad Católica de Guayaquil, posee una MAESTRIA EN DERECHOS HUMANOS FUNDAMENTALES DE LA UNIVERSIDAD CARLOS III DE MADRID; Activo litigante en el sistema Interamericano de protección de Derechos Humanos; Entre las casos internacionales que ha ganado se destacan el Caso Suarez Peralta contra Ecuador(sentencia de Corte Interamericana de Derechos Humanos), El caso Rafael Ignacio Cuesta Caputi contra Ecuador(Informe de Fondo CIDH) entre otros. Ha sido Director de la Clínica de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Santiago de Guayaquil, Asesor de la Comisión de Genero y Niñez de la Prefectura del Guayas, Asesor de la Comisión de lo Civil y Penal del Congreso Nacional del Ecuador y Secretario de la Comisión de Fiscalización de dicho órgano Legislativo. Actualmente es Asesor Jurídico de varias organizaciones de Derechos Humanos en el Ecuador; Director del Instituto de Posgrado de la Federación Nacional de Abogados del Ecuador.-