El referéndum constitucional por urgencia

Jueves, 24 de noviembre de 2005

LA CONSUTA POPULAR (TERCERA PARTE)

Por: Dr. Rafael Oyarte Martínez
ASESOR DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PROFESOR DE LA PUCE Y DE LA USFQ

ESTIMO QU EL PROCEDIMIENTO DE REFORMA constitucional que se encuentra vigente desde la codificación de 1998 no torna rígido al Código Político, sino que se ha establecido un trámite que, eventualmente, lo hace dilatado. Existen, por cierto así, dos procedimientos para reformar la Constitución: uno ante el Congreso Nacional, en el ejercicio del poder constituyente derivado, en el que eventualmente intervendrá la ciudadanía, y otro directamente ante el soberano.

Iniciativa

La iniciativa para convocar a referéndum constitucional corresponde, en el ecuador, exclusivamente al Presidente de la República, de conformidad con el artículo 104, número 1, de la Ley Suprema. Ahora bien, las condiciones para que el Jefe del Estado convoque a una consulta popular en este caso han variado sustancialmente, pies, como se señalo, con anterioridad se exigía la presentación del proyecto de reformas constitucionales al Congreso Nacional y que éste lo niegue, total o parcialmente, y, a partir de 1996, en el evento de omisión legislativa. De conformidad con las normas constitucionales vigentes, para que el Presidente convoque a consulta popular con la finalidad de reformar el Código Político se deben presentar, alternativamente, dos circunstancias: o bien la omisión legislativa de tratarlo, o bien la calificación de urgencia por parte del mismo Congreso Nacional. Ambas circunstancias tienen que ver con el trámite que se prevé par la reforma constitucional. En definitiva, el Presidente de la República no es libre para convocar a referéndum constitucional, se deben presentar las alternativas que se han reseñado para que proceda de ese modo.

El procedimiento de reforma constitucional

Hasta 1998, la Constitución ecuatoriana era estimada como semirrígida. La razón: el procedimiento de reforma constitucional era el mismo que para la formación de la ley, con una única excepción: el quórum de aprobación de la enmienda. Así, mientras que para probar, modificar o derogar una ley se exigía mayoría simple (no existían como categoría normativa las leyes orgánicas que exigen de mayoría absoluta), para aprobar una reforma constitucional se requería el voto conforme de las dos terceras partes del total de legisladores. Si se tiene presente que, a partir de la Constitución de 1978-79, el Congreso Nacional es monocameral, resulta que, la aprobación de reformas constitucionales no resultaba del todo complicado, tanto así que, hasta 1998, el Código Político fue reformado en 1980, 1983, 1992, 1995, 1996 (dos bloques de reformas), otra vez en 1996, y cuatro reformas en 1997, siendo codificada la Constitución en cuatro ocasiones: 1984, 1993, 1996 y 1997. Hasta 1996 en el Ecuador no se mantenía de modo determinante la idea de preservar el texto constitucional, pues si, como se señaló, el proyecto iniciado por el Ejecutivo no era aprobado en su totalidad, al jefe del Estado aún le quedaba el recurso de consulta popular. La idea de conservar el texto constitucional se plantea en las discusiones mantenidas en la Asamblea Nacional de 1997-98, como consecuencia de la exagerada tendencia reformista que imperaba, producto de mayorías legislativas coyunturales, tan comunes en el Ecuador, respecto de las cuales la Constitución no era protegida. De tal guisa, se planteó la posibilidad de incorporar como requisito para reformar la Constitución la aprobación de la misma mediante legislaturas sucesivas, situación prevista en la actualidad en los textos constitucionales de Bolivia, Costa Rica, El Salvador, España, Honduras y Nicaragua, entre otros.2 Del mismo modo, en la historia constitucional por legislativa sucesiva en los Códigos Políticos de 1851 (art. 132), 1852 (art. 142), 1861 (art. 132), 1869 (art. 115), 1878 (art.125), 1884 (art. 136), 1897 (art. 139) 1906 (art. 6), 1992 (art. 164) y 1945 (art. 190). No fue objeto de debate la posibilidad de agregar otra limitación formal como un mayor número de debates, como ocurre en el caso panameño, o incorporar limitaciones materiales explícitas como es el caso de las cláusulas pétreas o disposiciones intangibles, aunque se incorporó un sui géneris plazo de espera, cuya peculiaridad radica en que no se establece un período de tiempo en el que la Constitución no puede ser enmendada.3 De esta forma, en la codificación constitucional de 1998, manteniéndose el esquema de reforma constitucional que venía desde el texto original de la Constitución de 1978-79, se agrega una limitación al ejercicio del poder constituyente derivado: el plazo de espera de un año entre primer y segundo debates.

La urgencia constitucional

Frente a esta limitación al ejercicio del poder constituyente derivado, el constituyente de 1998 tuvo en consideración una circunstancia: el evento de reformas necesarias que no podrían aprobarse con la celeridad requerida por lo dilatado del procedimiento de enmienda, por lo que estableció la posibilidad de que se convoque a consulta popular por la urgencia del proyecto. Lo dicho es evidente: con el plazo de espera el texto constitucional ganó en estabilidad, lo que se demuestra con el hecho de que la Constitución solo ha sufrido la reforma del inciso primero de su artículo 233, relativa a la conformación de los consejos provinciales. Con las limitaciones al poder constituyente derivado se pone freno al excesivo reformismo que ocasiona la desvaloriza de la Constitución, pero que, eventualmente, puede impedir reformas necesarias, como aquellas destinadas a cubrir vacíos, solucionar contradicciones o adecuar la norma a la realidad social imperante. La norma de la consulta popular por urgencia de la reforma es una solución adecuada y conveniente frente al debate permanente entre el reformismo constitucional y la petrificación de los textos fundamentales, pues con este sistema no se compromete a la Constitución en esos extremos: la estabilidad institucional con el establecimiento de una Constitución rígida, frente a la desvalorización del texto, producto de su continua reforma.

En este caso, como se puede leer en la Constitución, el Presidente de la República presentará a la Legislatura un proyecto codificado de reforma constitucional, no para que lo tramite, sino para que examine la alegada urgencia, es decir, el Congreso Nacional deberá decidir si la enmienda que se propone es de aquellas que no pueden aguardar el trámite dilatado previsto en la Constitución. La Carta Política ha previsto un quórum calificado para que el órgano legislativo califique la urgencia de la reforma: mayoría absoluta. Como se observa, el constituyente no fue al extremo de exigir las dos terceras partes para que se realice la calificación, pues esa es la votación requerida para aprobar la reforma, aunque al respecto se podría señalar que el objeto de esa consulta no consiste en esquivar la mayoría calificada de los dos tercios del total de congresistas, sino superar el predicamento del año en espera. Lo que es inequívoco es que el constituyente tuvo la intención de no dejar la calificación de urgencia a una mayoría tan coyuntural, que por lo menos no dejó el asunto a la decisión mediante simple mayoría.

En el evento que la legislatura coincida con el criterio del Jefe de Estado y califique la urgencia, éste podrá someter el texto a la consideración ciudadana mediante el referéndum correspondiente. En el evento contrario, la única alternativa que tiene el Presidente de la República es presentar el proyecto de reforma constitucional para que el Congreso Nacional lo tramite, asunto que se tratará en una próxima entrega (la omisión legislativa) y la forma en que se debe realizar el referéndum constitucional.




1 Fragmento del artículo publicado en la obra "Temas de Derecho Constitucional" de la Academia Ecuatoriana de Derecho Constitucional, Quito, USFQ, 2003.
2 Constitución Política de Bolivia, arts. 230 y 231: Constitución Política de Costa Rica, art. 195, números 6 y 7; Constitución Política de El Salvador, art. 248; Constitución Española, art. 168. 1 y 2; Constitución Política de Honduras, art. 373; y, Constitución Política de Nicaragua, art. 192.
3 Sobre esta clase de limitaciones al poder de reforma, vid. Rafael Oyarte Martínez, Límite y Limitaciones al Poder Constituyente, en Revista Chilena de Derecho, número especial, Santiago, Pontificia Universidad Católica de Chile, p. 73-78

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