EL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

Autor: Dr. Giovani Criollo Mayorga

Superación del Estado Absolutista

Los viejos principios del
Derecho Administrativo, dice el maestro Agustín Gordillo[1],
como eran, en su momento, la indemandabilidad del soberano[2],
la irresponsabilidad del soberano[3],
los actos del príncipe[4],la
doble personalidad del Estado[5],
la ?jurisdicción administrativa?[6];y,
el Poder de policía[7],
fueron desapareciendo paulatinamente con la superación del estado absolutista
por parte el Estado propio del
constitucionalismo liberal.

Nos dice el mismo maestro argentino Agustín Gordillo[8] que los principios antes referidos se
fundaban en el hecho de que la concepción de soberanía radicaba en la misma
cabeza del monarca como un atributo divino. De allí que solo sea en la etapa
denominada por el autor, como ?intermedia?[9], que es
la etapa final de evolución de este principio

?en la que se admiten la
responsabilidad de los funcionarios estatales y de los suyos propios aun cuando
fueran regulares y legales, así al resultar violado un derecho individual, debe
haber siempre una indemnización, si el culpable no la puede dar, debe darla la
sociedad. La posible insolvencia del agente público para afrontar el pago de
las reparaciones exigibles no puede perjudicar al damnificado, el estado,
responsable de los servicios será quien responda por dichas reparaciones.?

Estado social de derecho: principio
de responsabilidad Estatal

Por manera que el reconocimiento del principio de
responsabilidad del Estado tiene una estrecha vinculación con Estado social de
derecho en el cual existe una honda preocupación de la libertad del ser humano
mediante la implementación de una serie de servicios sociales.

A propósito de ello la Corte Constitucional de
Colombia en una memorable sentencia[10]
estableció que:

?Si en el Estado de
Derecho ningún funcionario puede actuar por fuera de la competencia que le fija
con antelación el ordenamiento jurídico, ni es admisible tampoco que quien
ejerce autoridad exceda los términos de las precisas funciones que le
corresponden, ni que omita el cumplimiento de los deberes que en su condición
de tal le han sido constitucional o legalmente asignados (arts. 122, 123, 124 y
209 C.P., entre otros), de manera tal que el servidor público responde
tanto por infringir la Constitución y las leyes como por exceso o defecto en el
desempeño de su actividad (art. 6 C.P.), todo lo cual significa que en sus
decisiones no puede verse reflejado su capricho o su deseo sino la realización
de los valores jurídicos que el sistema ha señalado con antelación, es apenas
una consecuencia lógica la de que esté obligado a exponer de manera exacta cuál
es el fundamento jurídico y fáctico de sus resoluciones. Estas quedan
sometidas al escrutinio posterior de los jueces, en defensa de los
administrados y como prenda del efectivo imperio del Derecho en el seno de la
sociedad.

Excesiva intervención estatal en la administración
pública

Por manera que en la
estructura jurídico ? política del estado social del derecho, prevista en la
Constitución de 1998[11],
el exceso de la actuación del Estado a través de sus funcionarios públicos
generaba como no podía ser de otra forma, una responsabilidad para éste, toda
vez que existiendo el principio de legalidad administrativa, que determina la
actuación del funcionario estatal, restringiendo al máximo la discrecionalidad
en su actuar, acompañada de una garantía de orden constitucional como es la
motivación de los actos administrativos; y, los principios del respeto a las
libertades fundamentales y de la
razonabilidad en la actuación estatal, la que debe servir de
fundamento inmediato o mediato a las decisiones de la Administración, es obvio
concluir que un exceso de poder en la administración pública genera un grave
perjuicio al ciudadano que debe ser resarcido.

Categorización del
Estado como ente de responsabilidad jurídica

Para bajar un poco a tierra estas abstracciones, es preciso señalar las
normas constitucionales existentes a la fecha de promulgación del Decreto
Ejecutivo No. 12, publicado en el
Registro Oficial No. 7 de 29 de abril de 2005, eran: el Art.1 que
categoriza al Estado ecuatoriano como responsable en referencia con el Art. 20 que establecía que ?Las instituciones
del Estado, sus
delegatarios y concesionarios,
estarán obligados a indemnizar a los particulares por los perjuicios
que les irroguen como consecuencia de la prestación
deficiente de los servicios públicos
o de los
actos de sus funcionarios y empleados, en el desempeño
de sus cargos; el Art. 3 que establece como deber primordial del Estado: ?2.
Asegurar la vigencia de los
derechos humanos, las libertades fundamentales de mujeres y hombres, y la
seguridad social.?; el Art. 16 que disponía que ?El más
alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar
los derechos humanos que garantiza esta Constitución.?; el Art.
17 que disponía que ?El
Estado garantizará a
todos sus habitantes, sin discriminación
alguna, el libre y eficaz ejercicio y el goce de los
derechos humanos establecidos en
esta Constitución y en las declaraciones, pactos,
convenios y más instrumentos
internacionales vigentes.
Adoptará, mediante planes
y programas permanentes
y periódicos, medidas para
el efectivo goce
de estos derechos.?; el Art. 18 que señalaba que
?Los derechos y
garantías determinados en
esta Constitución y en los instrumentos internacionales vigentes, serán
directa e inmediatamente aplicables
por y ante
cualquier juez, tribunal o
autoridad.- En materia de derechos y garantías
constitucionales, se estará a la
interpretación que más
favorezca su efectiva vigencia.
Ninguna autoridad podrá exigir
condiciones o requisitos no establecidos en la Constitución o la ley, para el
ejercicio de estos derechos.?; el Art. 23.27 que establecía como derecho civil
?El derecho al debido proceso y a una justicia sin dilaciones.?. En cuanto a
los derechos económicos, sociales y culturales, establecía en su Art. 35 el
derecho al trabajo y los principios regulatorios de las relaciones laborales
tales como la intangibilidad e irrenunciabilidad de los derechos del
trabajador. Y, que el Art. 124 regulaba el
ingreso, estabilidad, evaluación, ascenso
y cesación de los funcionarios
públicos restringiendo al máximo la ubicación de ellos en la categoría de
funcionarios de libre nombramiento y remoción, con lo que se configuraba el
derecho a la estabilidad de dichos función, determinando para el efecto que
?En ningún caso
la afiliación política de un ciudadano influirá para su
ingreso, ascenso o
separación de una
función pública.?

Objetivización de la Responsabilidad Estatal

Jurisprudencia relacionada

Con este
plexo normativo se intentaron un sinnúmero de acciones de protección[12]
con las cuales, al poner en funcionamiento la jurisdicción constitucional, los
afectados pretendieron, con éxito, declarar la violación, por vía del decreto
antes aludido, de los derechos establecidos en la derogada Constitución de
1998. En dichas acciones el tribunal Constitucional, aunque en análisis muy
pobres desde los puntos de vista de la argumentación jurídica consideró que
efectivamente el Decreto en cuestión violento varios derechos constitucionales.
En efecto, se dijo expresamente que:

?La autoridad accionada
señala que su actuación ha sido en cumplimiento del Decreto Ejecutivo No. 12,
expedido por el Presidente Constitucional de la República, Dr. Alfredo Palacio
G., por el cual se decreta: ?Dejar sin efecto los nombramientos de los
funcionarios de libre remoción, los contratos de servicios profesionales y
ocasionales y dar por terminadas las comisiones de servicios institucionales,
expedidas y ejecutadas por el gobierno del destituido Presidente de la
República, Ing. Lucio Gutiérrez Borbúa, desde el 15 de enero de 2003 hasta el
20 de abril de 2005?, cuya copia obra de fojas 144 del proceso; sin embargo es
preciso realizar el siguiente análisis: El Art. 119 de la Constitución Política
de la República dispone que las instituciones del Estado, sus organismos y
dependencias y los funcionarios públicos no podrán ejercer otras atribuciones
que las consignadas en la Constitución y en la ley, y tendrán el deber de
coordinar sus acciones para la consecución del bien común; el aludido Decreto
Ejecutivo, por el cual se deja sin efecto los contratos celebrados entre el
COPOE y los accionantes, es contrario a la Carta Magna, por lo cual, la
Presidenta de la citada entidad, como autoridad administrativa, debió sujetarse
a las normas constitucionales para garantizar los derechos de los comparecientes,
en estricta aplicación del Art. 272 de la Constitución Política del Estado.? En
tal sentido, esta Sala es del criterio de que la remoción del accionante de su
cargo de Director Técnico de Área de Análisis de Estudios Técnicos de la
Subsecretaría de Concesiones, del Ministerio de Obras Públicas y
Comunicaciones, en base al Decreto Ejecutivo de la referencia, no procede, por
las razones expuestas en este considerando;?[13]

Esta
declaratoria efectuada por ex Tribunal Constitucional nos lleva en consecuencia
a analizar el tipo de responsabilidad previsto en la Constitución de 1998, la
cual,

?A nivel jurisprudencial, desde el año 2000 hasta el 2003, la Primera
Sala de lo Civil y Mercantil de la Corte Suprema de Justicia del Ecuador
?integrada entre otros por el Dr. Santiago Andrade Ubidia?, en un esfuerzo
hacia la objetivación de la responsabilidad estatal, tomando como referencia el
art. 20 de la Constitución de 1998, configuró a la responsabilidad civil
extracontractual del Estado como del tipo subjetivo con reversión de la carga
de la prueba (culpa presunta estatal), estableciendo que no corresponde a la
víctima probar el daño, sino al Estado demostrar que ha actuado diligentemente
cumpliendo a cabalidad los controles para evitar los posibles perjuicios,
pudiendo entonces el Estado, que ha demostrado diligencia, alegar caso
fortuito, fuerza mayor o culpa de la propia víctima en caso de acontecer el
daño (eximentes)?[14]

De modo que bajo el esquema
previsto por la Constitución de 1998, se está hablando, en un primer momento de
responsabilidad civil extracontractual indemnizatoria subjetiva, cuando se basa
en la culpabilidad del agente; y, objetiva cuando, por las connotaciones del
daño, no se considera la culpabilidad, aunque la tendencia es responsabilidad objetiva
?porque sólo atiende
a los hechos del caso (al nexo causal) sin que sea necesario preguntarse por la
paternidad moral ?la culpa? del daño. La discusión sobre la culpa no requiere ya
ser planteada por el demandante (como en la formulación clásica del principio
subjetivista) ni
tampoco puede ser alegada por el demandante para liberarse de
responsabilidad (como sucedía en la inversión de la carga de la prueba):
demostrado el daño, el causante queda obligado a repararlo. Evidentemente, este
nuevo principio facilitó en forma extraordinaria la reparación de las víctimas,
sin que éstas tuvieran que recurrir a proezas judiciales en materia de probanza
ni a farragosos juicios en los que la bizantina discusión sobre la culpa
aparecía como un engorroso leit motiv que retardaba el pago de la justa compensación, ya
sea porque fuera planteada por el propio demandante como fundamento de su
acción (responsabilidad subjetiva sin inversión de la carga de la prueba), ya
sea porque fuera planteada por el demandado como defensa (responsabilidad
subjetiva con inversión de la carga de la prueba).?[15]

En el mismo sentido de preferencia por el establecimiento definitivo de
la responsabilidad objetivada, el Equipo de Investigación del INREDH y CEPAM[16]
concluye que:

??Varias normas constitucionales recogen la responsabilidad objetiva del
Estado en el caso de Ecuador (artículos 20, 21 y 22), sin embargo, el texto del
artículo 20 expresa de manera amplia el alcance de la responsabilidad del
Estado y determina su carácter objetivo (?) Lo que se debe demostrar:
básicamente que exista un perjuicio, vulneración de derechos o daño; que se
determine un nexo de causalidad y la actuación del Estado, sus agentes,
concesionarios y/o delegatarios. En lo referente a la adecuada prestación de servicios
públicos, el art. 92 de la Constitución establece tres formas de eximir al
Estado de la responsabilidad por los daños causados en la prestación de estos
servicios, que contemplan los casos en que el daño se produjo por catástrofes,
caso fortuito y fuerza mayor??

Principios de existencia de responsabilidad del
Estado:

Según la
doctrina y la jurisprudencia argentina para que exista responsabilidad del
estado por actos ilegítimos se requiere:

·
La imputabilidad material de un acto a un órgano
del estado.- Esta se trata de una imputación objetiva que prescinde del
requisito de voluntariedad. El autor material del hecho dañoso debe estar
integrado a la estructura de la administración ya sea en su condición de
autoridad, empleado en régimen administrativo o laboral.

·
La existencia de un daño cierto en los derechos del
particular afectado.- Sin la existencia del daño o perjuicio al ciudadano no se
genera el deber del estado de reparar. El daño consiste en la lesión
antijurídica a interese jurídicos patrimoniales o espirituales. El daño es
antijurídico no porque la conducta de quien lo causa sea contraria a derecho,
sino porque el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportarlo.

·
La conexión causal entre el acto y el daño hecho al
administrado. La relación de causalidad trata de establecer si las
consecuencias dañosas de ese hecho o acto derivan necesariamente de estos u
obedecen a otra causa, de allí que cuando el daño se produce por la actuación
de la víctima, por caso fortuito o fuerza mayor o por un tercero el Estado se
exonera de la responsabilidad.

·
La necesaria verificación de la existencia de un
perjuicio especial en el afectado.- Se refiere a que debido al principio de
igual ante la ley y por esa razón las cargas públicas deben ser también
iguales.

·
La ausencia de un deber jurídico de soportar el
daño.- Determina que el ciudadano, en determinadas circunstancias, como en caso
de guerra por ejemplo se ve obligado a soportar un daño, y lejos de los casos
excepcionales previsto no puede compelerse al ciudadano al cumplimiento de un
deber no regulado jurídicamente que imple una carga.

Dr. Giovani Criollo Mayorga

[email protected]



[1]
Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo.
Tomo I, Ob. Cit.
Pág. 93 ? 94.

[2] ?El soberano no
podía en el Estado de policía ser llevado ante los tribunales como un litigante
común y tampoco pudo serlo el Estado moderno durante mucho tiempo, exigiéndose
en nuestro país hasta 1900 contar con una venia especial del Congreso de todas
maneras, aun superado ese aspecto del problema, todavía cuesta entre nosotros
demandar al Estado y hay escasísimos jueces ante quienes hacerlo, con lo cual
la denegación de justicia se produce materialmente .En algunas jurisdicciones
locales hay lisa y llana denegación de justicia.?

[3] ?El Rey ?no podía dañar,? esto es, no cometía daños
desde el punto de vista jurídico y por lo tanto era irresponsable por los daños
materiales que causara; también el Estado constitucional fue durante mucho
tiempo irresponsable por los perjuicios que ocasionara y recién en 1933 la
Corte Suprema aceptó su responsabilidad extracontractual; pero ella todavía hoy
dista bastante de ser satisfactoria, máxime cuando limitaciones económico
financieras lo hacen recurrir a soluciones del pasado, como explicamos en el
cap. IV.?

[4] ?Correlativamente con lo antes recordado, el acto
del príncipe era como un acto de Dios, por encima del orden jurídico; su
versión en el Estado constitucional fue la teoría de los ?actos de imperio,?
primero y de los ?actos de gobierno? o ?institucionales,? después. Todavía hoy
existen autores que sostienen una o ambas teorías, a pesar de su obvia
desubicación histórica y jurídica.?

[5] ?En la época de las monarquías absolutas, en que el
rey era indemandable, irresponsable, etc., se ideó la teoría del ?Fisco,? que
venía a constituir una especie de manifestación ?privada? del soberano,
colocada en un plano de igualdad con los particulares; de este modo se
atemperaba en parte el rigor de la concepción soberana del rey. Suprimido el
Estado de policía, abandonada la monarquía absoluta como forma de gobierno, no
cabía sino llegar a la conclusión de que toda la personalidad del Estado era la
misma y no precisamente igual que la del rey, sino que la del ?Fisco.? Sin
embargo, casi todos los autores hablaron también de una ?doble personalidad? del Estado, como poder soberano y
como sujeto de derecho; recién en los últimos años los autores argentinos han
abandonado la distinción, pero todavía resta algún sostenedor de la concepción
antigua.?

[6] ?En la vieja época monárquica existía la llamada
?justicia retenida?: el soberano decidía por sí las contiendas entre partes;
luego se pasa a la ?justicia delegada,? en que el rey ?delega? la decisión a un
consejo que sigue dependiendo de él, sin tener verdadera independencia como un
tribunal de justicia.?

[7] ?En el Estado de policía se hablaba de un ?poder de policía,? que era un poder
estatal jurídicamente ilimitado de coaccionar y dictar órdenes para realizar lo
que el soberano creyera conveniente; al pasarse al Estado de Derecho la noción
fue recortada, excluyendo el empleo ilimitado de la coacción, pero de todos
modos se mantiene como instrumento jurídico no fundado conceptualmente y que
frecuentemente desemboca en abusos.?

[8]
Agustín
Gordillo. La responsabilidad extracontractual por hechos y actos de la
administración pública. Tesis. Buenos Aires. 1959.

[9]
Antes de
dicha etapa existen las siguientes etapas: época primitiva, época teleológica,
época estatista, época de la indecisión, y época intermedia.

[10]
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-371
de mayo 26 de 1999.

[11] La derogada Constitución de
1998 disponía expresamente que el estado es responsable:
Art. 1.-
El Ecuador es un estado social de derecho, soberano,
unitario, independiente, democrático,
pluricultural y multiétnico. Su gobierno
es republicano, presidencial,
electivo, representativo,
responsable, alternativo, participativo y
de administración
descentralizada.

[12] Valga como ejemplo de ello las
Resoluciones dictadas por el ex Tribunal
Constitucional ecuatoriano en los siguientes casos: 0032-2006-RA, 0039-2006-RA,
0141-2006-RA.

[13] Ex Tribunal Constitucional del
Ecuador. Resolución
No. 0032-2006-RA.

[14]
Diego Mogrovejo Jaramillo. La responsabilidad estatal en la Constitución

del
Ecuador de 2008. En FORO Revista de Derecho, No. 12, UASB-Ecuador / CEN ?
Quito, 2009.
Pág.77.

[15] Fernando de Trasegnies. La responsabilidad extracontractual (arts. 1969-1988). Tomo I. (Biblioteca Para leer el Código
Civil,
Vol. IV). Fondo Editorial de la Universidad Católica de Perú. 2001.
Pág. 52 ? 53.

[16]
Equipo de Investigación de INREDH y CEPAM integrado por Patricio Benalcázar
Alarcón, Romel Jurado Vargas, Lorena Salgado, María Judith Salgado y Roxana
Silva. El Derecho a la Reparación en el
Procesamiento Penal, Quito, Imprenta Cotopaxi, 2000. Pág. 45 y 56.