Autores: José Sebastián Cornejo Aguiar y Julio Acosta Lasso

¿Qué es la caducidad?

La caducidad, para Roberto Dromi, es: “(…) un modo de extinción del acto administrativo en razón del incumplimiento por el interesado de las obligaciones que aquél le impone. (…) Evidenciado que la posibilidad de declarar la caducidad es una competencia otorgada por la ley a la Administración Pública, para extinguir unilateralmente un acto administrativo (…)”[1]

Es decir la caducidad administrativa hace alusión, a un modo de extinción anormal de los actos administrativos en razón del transcurso de un determinado tiempo en el cual se ha configurado la inacción por parte de la administración pública.

En este sentido, se entiende por caducidad administrativa la extinción de ciertas situaciones activas que están acompañadas de la necesidad de cumplir con determinados deberes, cargas o modalidades, tanto así que en la caducidad administrativa no existe ilegalidad o vicio alguno en el acto administrativo, que habiliten a la Administración del Estado para volver sobre sus actos, sino que simplemente ocurre una circunstancia de hecho a la que el ordenamiento jurídico le atribuye el efecto de generar la extinción del acto administrativo.[1]

Lo cual provoca en palabras de Madariaga, que se entienda a la caducidad como: “(…) una sanción impuesta por el orden jurídico en vistas de resguardar el interés general de la colectividad, que sin lugar a dudas se encuentra comprometido en la ejecución de las actuaciones admitidas y facilitadas por un acto administrativo de efectos individuales. Si el titular de estas facultades no las ejerce dentro del tiempo previsto, debe la administración velar porque otro interesado pueda desarrollar la misma actividad lícita, en las mismas condiciones y con acceso a los mismos bienes de carácter público, generalmente escasos.”[2]

La caducidad en el COA

La caducidad es un hecho jurídico procesal que se produce por la mera inactividad negligente de las partes dentro de los plazos previstos por la ley, originando la finalización anormal del proceso. Por consiguiente, cabe concluir, como regla general, que la caducidad sucede en el proceso administrativo como consecuencia de una paralización del procedimiento, en donde dicha paralización le debe ser imputable al menos a título de culpa y nunca en los supuestos de fuerza mayor, ni por causas independientes de la voluntad de los litigantes dentro de las cuales hay que entender incluidas las dilaciones indebidas, provocadas por inusual funcionamiento anormal de la justicia.

En tal sentido de operar cualquiera de los presupuestos antes enunciados en los cuales opera la caducidad, el órgano competente emitirá, a solicitud del inculpado una certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones, dejando constancia que si la administración se niega a emitir la correspondiente declaración de caducidad, el inculpado la puede obtener mediante procedimiento sumario contemplado en el Código Orgánico General de Procesos.

Conforme se ha dicho la caducidad es una institución de difícil construcción en base de las similitudes y diferencias con otras figuras extintivas que utiliza la Administración del Estado, la misma que en el Código Orgánico Administrativo, trae la configuración de varios plazos como son:

  1. Caducidad en Revisión de Oficio: El artículo 132 del Código Orgánico Administrativo, determina que en el transcurso del plazo de dos meses
  2. Caducidad en Actuaciones Previas: El artículo 179 del Código Orgánico Administrativo, determina el plazo de seis meses.
  3. Caducidad por falta de resolución en procedimientos de oficio: El artículo 207 y 208 del Código Orgánico Administrativo, determina que será de treinta días, plazo el cual estaría sujeto la caducidad por falta de resolución en procedimientos de oficio.
  4. Caducidad del procedimiento de oficio: El artículo 213 del Código Orgánico Administrativo, determina dos meses contados a partir de la expiración del plazo máximo para dictar el acto administrativo.

Lo cual nos permite evidenciar que el tema de caducidades en el Código Orgánico Administrativo se encuentra totalmente disperso, lo cual si no se efectúa una lectura a profundidad del texto normativo antes referido puede generar confusión.

Determinación del tiempo de inicio en los procedimientos administrativos sancionadores

Como todos sabemos, existen formas de iniciar el procedimiento: una de oficio, por acuerdo del órgano competente, por propia iniciativa, orden superior, y petición razonada de otros órganos o denuncia. Estas formas, están orientadas a actuar la evidencia necesaria a efectos de precisar con mayor exactitud los hechos susceptibles de motivar el inicio del procedimiento administrativo sancionador.

Debiendo recordar que el plazo de inicio está sujeto a los plazos de prescripción, los mismos que conforme el Código Orgánico Administrativo, están catalogados de acuerdo a las infracciones, ya sean leves, graves y muy graves, en 1, 3 y 5 años respectivamente.

Lo que evidencia que dicho procedimiento sancionador exige la tramitación del oportuno expediente, en la que habrán de respetarse las garantías y observarse los requisitos establecidos en el Código Orgánico Administrativo. Es importante señalar que como se ha dicho, el proceso administrativo sancionador inicia con un acto de iniciación emitido por parte del funcionario instructor.

El cual debe ser notificado, constituyendo así la comunicación al administrado de que la entidad administrativa correspondiente ha tomado una decisión respecto de sus derechos o intereses, para que este pueda decidir aceptar, cumplir o presentar sus descargos si se trata de un procedimiento sancionador.

Ya que recordemos que, si un acto administrativo es emitido pero no es notificado, no es un acto administrativo eficaz, por más que sea un acto administrativo válido, ya que el acto administrativo, para que sea eficaz significa que logre la finalidad para la cual fue emitido, destacando que el artículo 252 del Código Orgánico Administrativo, no delimita un tiempo de notificación pero si un tiempo de 10 días para la contestación del auto de inicio.

Determinación del tiempo de la Fase de Instrucción

Como se estableció anteriormente, una vez que el inculpado de la infracción administrativa ha sido notificado legalmente con el acto de inicio, esté conforme al artículo 252 del COA tiene un término de diez días para alegar, mismo que al fenecer pasa a etapa de instrucción. Sin embargo el COA, no es claro respecto del término que refiere al desarrollo de la etapa de instrucción, toda vez que en su artículo 255 señala que: “La o el inculpado dispone de un término de diez días para alegar, aportar documentos o información que estime conveniente y solicitar la práctica de las diligencias probatorias. Así mismo podrá reconocer su responsabilidad y corregir su conducta. (…)”, mismo término de diez días que ya refiere el artículo 252 que tiene administrado o inculpado para contestar el acto inicio y dentro del cual deberá alegar y aportar los elementos probatorios que creyere conducentes a eximir su responsabilidad de la infracción administrativa imputada.

De igual manera, en el artículo 256 se recoge el mismo término de diez días al señalarse que: “Recibidas las alegaciones o transcurrido el término de diez días, el órgano instructor evacuará la prueba que haya admitido hasta el cierre del período de instrucción. (…)”, si hacemos una interpretación restrictiva de la norma citada, podremos señalar que una vez que ha trascurrido el plazo de diez días para que el administrado o inculpado conteste el acto de inicio, el órgano instructor debe comenzar a evacuar la prueba que ha establecido y solicitado el administrado en su escrito de contestación, lo cual evidenciaría el inicio de las actuaciones de la fase de instrucción, dentro del cual el órgano instructor también puede disponer de oficio las actuaciones que sean necesarias para el esclarecimiento de los hechos, recabando datos e información que sean relevantes en la determinación de las responsabilidades susceptibles de sanción. En esta última parte, radicaría la interpretación extensiva de la norma, al creer que el legislador, no establece un periodo cerrado del desarrollo de la etapa de instrucción, toda vez que el órgano instructor al tener la carga de la prueba en representación de la administración pública, este puede llevar a cabo actuaciones que conlleven tiempos o plazos que no dependan de la gestión del órgano instructor, sino de la entidad pública o privada a la cual se le ha requerido la información que coadyuve en la determinación de las responsabilidades administrativas de la infracción; por supuesto que este término de la fase de instrucción no podrá irse en contra de las reglas determinadas para los casos de la prescripción del ejercicio de la potestad sancionadora y de las sanciones conforme se lo establece en los artículos 245 y 246 del COA.

Por lo antes referido, es que el legislador en el inciso segundo del artículo 256 del COA, ha establecido que “el órgano instructor evacuará la prueba que haya admitido hasta el cierre del período de instrucción.”, sin determinarse un término o plazo del desarrollo de la etapa de instrucción, el cual finaliza con la evacuación de la prueba tanto del administrado como de la administración pública, para posteriormente emitir el dictamen de fin de instrucción de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 257 del cuerpo normativo en mención, y del cual una vez finalizado esta fase se pasa a etapa de resolución dentro del cual se tiene que emitir la resolución correspondiente en el término dispuesto en el artículo 203 del COA que refiere al plazo máximo de un mes, contado a partir de terminado el periodo de prueba, que como señalamos anteriormente dentro del proceso administrativo sancionador el legislador no lo ha determinado de manera expresa, para manejo de las actuaciones del órgano instructor en la evacuación de la prueba, lo cual dificulta la contabilización de la caducidad en este tipo de procesos administrativos; teniendo únicamente certeza de la contabilización de la caducidad desde la emisión del dictamen de fin de instrucción, que es la actuación administrativa mediante la cual se tiene certeza del cierre de la etapa de prueba y de la fase de instrucción.

Plazo de Resolución conforme al COA

La determinación del plazo de resolución dentro de un procedimiento administrativo, es muy importante para el cómputo de la caducidad, el COA lo ha recogido en su artículo 203 señalando que: “El acto administrativo en cualquier procedimiento será expreso, se expedirá y notificará en el plazo máximo de un mes, contado a partir de terminado el plazo de la prueba.”

La obligación de resolver que tiene el órgano competente administrativo, es primordial en cualquier procedimiento administrativo, y más en los procedimientos administrativos sancionadores que desembocan en el establecimiento de responsabilidades administrativas y derechos de acreencia de la administración pública, por lo cual el artículo 202 del COA prevé que “El vencimiento de los plazos previstos para resolver no exime al órgano competente de su obligación de emitir el acto administrativo.”, inclusive se señala enfáticamente que las administraciones públicas no pueden abstenerse de resolver con la excusa de la falta u oscuridad de la ley. Obviamente el acto emitido por la administración pública fuera de los plazos establecidos en la norma, desembocara en su ineludible nulidad, ya que ha sido emitido fuera de contexto, y del cual el administrado deberá ejercer su derecho de impugnación y recurrir el mismo.

En base a lo referido, como regla general se tiene que el ejercicio de la caducidad en los procedimientos administrativos sancionadores, deviene en que la administración pública inicio un proceso sancionador y no lo resolvió dentro del término general resolver, que sería de un mes contabilizado desde que concluyó el periodo de prueba o la fase de instrucción. Sin embargo, a lo referido tenemos la excepción establecida el artículo 204 del COA que establece la ampliación extraordinaria del plazo para resolver, en casos concretos de cuando el número de personas interesadas o la complejidad del asunto exija un plazo superior para resolver, pudiendo ampliarse hasta dos meses o sesenta días.

De igual manera, es importante tener en cuenta que de conformidad al artículo 250 del COA, se señala que: “El procedimiento sancionador se inicia de oficio, por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia.”; es decir que un procedimiento sancionador puede iniciarse por denuncia, actuación previa en los términos que establece el COA, o en su defecto de oficio; cuando los procedimientos sancionadores son iniciados de oficio hay que tener muy en cuenta que para estos casos el COA prevé un plazo de caducidad especial, establecido en su artículo 213, al señalar: “Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entienden caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de la persona interesada o de oficio, en dos meses contados a partir de la expiración del plazo máximo para dictar el acto administrativo, de conformidad con este Código.”, es decir que para estos casos el plazo de caducidad es de dos meses y no de un mes como por regla general se tiene para los demás casos.

Determinación de la problemática de los plazos para la caducidad

Como se lo ha establecido anteriormente, si bien los plazos de caducidad son claros y determinados por el COA, tanto en la regla general de un mes desde que ha fenecido la etapa de prueba, como la de dos meses para el caso de los procedimientos iniciados de oficio; la problemática radica en la determinación de saber que término o plazo dura la etapa de prueba o fenece la fase de instrucción dentro del proceso administrativo sancionador, toda vez que únicamente se ha señalado por parte de legislador en la norma, que el administrado o inculpado una vez que ha sido notificado con el acto de inicio, esté tiene el término de 10 días para alegar, aportar documentos o elementos de prueba y solicitar diligencias que crea correspondientes a eximir su responsabilidad de la infracción administrativa imputada, y que posterior a este término el órgano instructor procederá a evacuar la prueba hasta el cierre de instrucción, sin determinarse expresamente un término o plazo que dictamine el mismo, que es fundamental para contabilizar el periodo de caducidad de este tipo de procedimientos.

Este escenario que se ha previsto en la norma, puede dejar en evidencia la discrecionalidad del manejo de los tiempos en la evacuación de prueba que puede realizar el órgano instructor, sin embargo se podría pensar que el espíritu del legislador, fue dejar a discreción el manejo de esta etapa al órgano instructor, toda vez que dentro de la evacuación y practica de las diligencias probatorias, existen plazos y términos que no devienen de la gestión del órgano instructor, y por ello no se ha previsto un término o plazo de duración de la etapa de instrucción en la norma, además que es de responsabilidad del órgano instructor recabar todos los elementos que confluyan en el establecimiento de la responsabilidad de la infracción administrativa imputada, así como de evacuar toda la prueba solicitada por el administrado o inculpado, en observancia de los derechos constitucionales de defensa y debido proceso.

Conclusiones

  • El COA establece dos plazos de caducidad para los procedimientos administrativos sancionadores, el primero que es de un mes por regla general contados a partir de fenecida la etapa de prueba; y el otro de dos meses para los casos que el procedimiento administrativo haya sido iniciado de oficio.
  • El COA no establece de manera expresa el plazo o término de duración de la etapa de instrucción, dentro de la cual se evacua la prueba tanto del administrado como de la administración pública, por lo cual dificulta la contabilización del plazo de caducidad en este tipo de procedimientos, sin embargo una vez emitido el dictamen de fin de instrucción por el órgano instructor, se puede tener la certeza que la etapa de prueba a concluido y ha pasado a fase de resolución, y se podrá contabilizar de una manera certera el plazo de caducidad.

BIBLIOGRAFIA

  • Bermúdez, J, Derecho Administrativo General, 2a edic, Santiago- Chile: Abeledo Perrot, 2011.
  • Cassagne Juan Carlos, Principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa, España, Ed. Marcial Pons, 2009.
  • Dromi, José Roberto, Derecho administrativo, 5. Ed, Buenos Aires- Argentina: Ed. Ciudad Argentina, 1996.
  • Ecuador, Código Orgánico Administrativo, 2019.
  • Ecuador, Constitución de la República del Ecuador, 2008.
  • Madariaga, M, Seguridad jurídica y administración pública en el siglo XXI, 2a edic. Santiago- Chile: Editorial Jurídica de Chile, 1993.

[1] Bermúdez, J, Derecho Administrativo General , 2a edic (Santiago- Chile: Abeledo Perrot, 2011).; pág. 142- 143.

[2] Madariaga, M, Seguridad jurídica y administración pública en el siglo XXI , 2a edic. (Santiago- Chile: Editorial Jurídica de Chile, 1993).; pág. 103.