Autor: Ab. Luis Pallares Alzamora.
Este artículo contiene un resumen del tema desarrollado por Juan Francisco Alvarado Verdezoto en la materia desarrollada en la Revista Cultura, comunicación y desarrollo.
Una petición para que sea capaz de generar efectos jurídicos por silencio administrativo, debe ser una petición inicial de un procedimiento administrativo, para formar un acto administrativo. No puede tratarse de una petición dentro de un procedimiento ya iniciado, porque su objeto no será el mismo que el procedimiento ha planteado como finalidad, por lo tanto, no será capaz de producir efectos jurídicos que configure un silencio administrativo. Quien ejercite el derecho de petición deberá hacerlo con interés legítimo o titularidad de los derechos en discusión, justificando esta condición en base a los parámetros establecidos en el Código Orgánico Administrativo, no bastando el interés simple para que el acto pueda producir efectos jurídicos por silencio administrativo.
El objeto de la petición, debe ser lícito, la ilicitud en el objeto haría que el acto estimatorio por silencio administrativo sea nulo, por tanto, sin capacidad de generar efectos jurídicos. El objeto además debe ser cierto, lo que implica que los hechos planteados como antecedentes o bases de la pretensión sean reales. Finalmente, el objeto debe ser posible tanto en la dimensión jurídica como en la física, y determinado, lo que permitirá definir el alcance del acto estimatorio por silencio administrativo en relación con sus efectos.
Para poder desarrollar la ejecución del acto presunto por silencio administrativo según la legislación y la jurisprudencia ecuatoriana, es importante partir desde el origen de esta figura, es decir, del silencio administrativo.
Silencio Administrativo
El silencio administrativo, es el derecho ciudadano de recibir una respuesta a sus peticiones por el Estado. El art. 207 del Código Orgánico Administrativo, ESTABLECE QUE “los reclamos, solicitudes o pedidos dirigidos a las administraciones públicas deberán ser resueltos en el término de treinta días, vencido el cual, sin que se haya notificado la decisión que lo resuelva, se entenderá que es positiva”, las definiciones de “reclamo”, “solicitud” y “pedido”, constan en la doctrina.
El silencio administrativo positivo contiene cuatro elementos que son: derecho de petición, derecho de respuesta, obligación de la administración de responder y la consecuencia jurídica a la de incumplir la obligación de responder oportunamente.
La obligación de resolver constituye una garantía al ciudadano frente a la administración pública, de que sus petitorios van a ser atendidos en un tiempo prudencial y expresando los motivos de su aceptación o rechazo.
Se trata de una obligación íntimamente relacionada con el derecho de petición, el derecho a una buena administración pública, el derecho a un debido procedimiento administrativo y los principios constitucionales que orientan su actividad: “eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación”.
El Código Orgánico Administrativo ha definido esta obligación como “el órgano competente resolverá el procedimiento mediante acto administrativo. El vencimiento de los plazos previstos para resolver no exime al órgano competente de su obligación de emitir el acto administrativo. Las administraciones públicas no pueden abstenerse de resolver con la excusa de la falta u oscuridad de la ley”.
Derecho de Petición
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948), en relación al derecho de petición, en su Artículo XXIV establece: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquiera autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”; disposición que desarrolla no solo el derecho de petición, sino que además establece la prerrogativa de obtener una respuesta, el art. 66 de la Constitución establece la obligación de la administración de dar respuesta motivada, oportuna a las peticiones que se le formulan, el Código Orgánico Administrativo se establece en su art. 32 el derecho de las personas a “formular peticiones, individual o colectivamente, ante las administraciones públicas y a recibir respuestas motivadas, de forma oportuna”, el art. 207 del COA establece que, la administración debe resolver reclamos, solicitudes o pedidos en el término de treinta días, que una vez vencido, sin un acto expreso, se entenderá ha generado un acto tácito estimatorio (aceptación).
Efectos del acto presunto
Para que el acto presunto por silencio administrativo pueda producir efectos jurídicos, este no debe incurrir en ninguna de las causales de nulidad prescritas por el COA, por esta razón se estima que el reclamo, solicitud o petición dirigido por el ciudadano posee de manera implícita ciertos elementos que lograrían la producción de un acto presunto plenamente ejecutable en vía jurisdiccional.
Para lograr un acto presunto estimativo plenamente ejecutable es necesario diferenciar entre una petición dentro de un procedimiento que ya se halla en curso, y una petición, reclamo o solicitud orientada a dar inicio a un procedimiento. Si la petición se da en el marco de un procedimiento en curso es seguro que existirá una petición previa que inició en procedimiento, tratándose de procedimientos iniciados por iniciativa del interesado, esa petición previa, primera y/o inicial es la única que será capaz de generar como consecuencia un acto presunto por silencio administrativo, mismo que tendrá los efectos de ejecutividad, presunción de legitimidad, exigibilidad y ejecutoriedad.
Con este razonamiento, quedaría vedada la posibilidad de generar un acto presunto estimativo con un recurso administrativo, pues se entendería que la administración pública ya “…adoptó una resolución negativa a la pretensión del administrado y, este interpone recurso administrativo. El nuevo nivel al que se recurrió solo está haciendo tutela administrativa de la legalidad del acto materia del recurso…”. (Secaira, 2004, p. 218).
La normativa prevé la existencia de dos recursos en sede administrativa que son: apelación y extraordinario de revisión. Únicamente sobre el recurso extraordinario de revisión existe una disposición expresa sobre el efecto del silencio que en este caso será negativo, según el art. 223 del COGEP: “…transcurrido el término de veinte días desde la interposición del recurso sin haberse dictado y notificado la admisión del recurso, se entenderá desestimado”
En relación al recurso de apelación, aunque se ha establecido que “el plazo máximo para resolver y notificar la resolución es de un mes contado desde la fecha de interposición”, existe un vacío normativo respecto a cuál es el efecto del silencio en este sentido, situación que genera un dilema jurídico pues al no haberse asignado expresamente un efecto negativo no habría la posibilidad de acudir al contencioso administrativo con esta negativa, así como tampoco se han reportado casos en los cuales los Tribunales Contencioso Administrativos del Ecuador permitan el ejercicio de impugnación sobre la omisión de la administración a su obligación de resolver, pues el examen de legalidad sobre el acto ha sido la regla general.
Partiendo del hecho de que un acto administrativo no puede generar efectos respecto a sujetos que no fueron parte del procedimiento, quien dé inicio a éste, deberá acreditar su condición de titular de los derechos subjetivos vinculados al procedimiento o tener interés legítimo, no bastando el interés simple para promover un procedimiento en calidad de interesado con pretendidos efectos personales.
Existe la posibilidad de que el acto presunto genere efectos que de alguna manera involucren derechos de terceras personas que no fueron parte del procedimiento (Secaira, 2004), situación en la que pretender simplemente la ejecución del acto presunto por silencio administrativo, dejaría por fuera la posibilidad de que el tercero afectado por los efectos del acto presunto pueda ejercer oposición a éste en cualquier vía.
El Código Orgánico Administrativo define en el artículo 149, quiénes pueden comparecer ante un procedimiento en calidad de interesados, por lo que el sujeto pasivo del procedimiento tendrá la obligación de acreditar la titularidad de los derechos en discusión o poseer un interés legítimo respecto a la decisión que pueda adoptar la administración.
Del mismo modo impone la administración la obligación de llamar a terceros con interés que puedan verse afectados producto de la resolución administrativa, de esta forma, si el tercero con interés comparece al procedimiento el acto podrá causar efectos sobre sus derechos o intereses legítimos.
Al ser el silencio administrativo una de las formas de terminación del procedimiento, el acto presunto que genere debe tener la misma naturaleza del acto administrativo en cuanto a la posibilidad de que sea productor de efectos jurídicos, “se ha de presumir legítimo y ejecutivo, salvo que se trate de un acto administrativo irregular, circunstancia en la que la presunción de legitimidad se desvanece por la existencia de vicios inconvalidables” (Corte Constitucional, 2018), es por esto que el acto no puede incurrir en ninguna de las causales de nulidad.
Teniendo en cuenta las cuatro primeras causales de nulidad, el acto presunto estimatorio deberá ser lícito, esta cualidad implica que sus efectos no sean contrarios a la ley ni a la Constitución, y que más bien estén amparados en el derecho, siendo así muy claro que el ejercicio de derecho de petición no se podrá ejercitar pretendiendo situaciones antijurídicas validadas por la administración o por su silencio.
“Mediante silencio administrativo no se puede alcanzar lo que el propio derecho no permite, puesto que el derecho no puede ser objeto de su propia violación; por ello, para que el silencio administrativo tenga efectos positivos, básicamente se necesita que el requerimiento se enmarque en lo que determina la ley, puesto que el requirente no podrá obtener más de lo que la propia ley le permite, ni el silencio suple los procedimientos que la ley exige para lograr lo que se requiere”. (Tribunal Constitucional del Ecuador, 2003).
Un acto presunto perfectamente ejecutable y productor de efectos jurídicos implica además que el derecho de petición se ejerció ante la administración pública competente para atenderla, de no ser así el acto presunto incurrirá en vicio de incompetencia y no será ejecutable, al ser la competencia un requisito básico de validez y eficacia del acto administrativo.
Tanto la legalidad como la competencia son elementos subjetivos de validez del acto administrativo e implican un legítimo ejercicio de potestades públicas atribuidas de manera previa por la Constitución o la Ley.
Así, “las organizaciones jurídico públicas encuentran una fuerte prohibición de darle a sus atribuciones una orientación jurídica distinta al mandamiento especificado por el legislador…conviene al legislador mismo establecer el necesario encausamiento de la competencia administrativa […] precisando que el ejercicio de la actividad administrativa no puede asumir orientación disímil a aquella que las propias disposiciones jurídicas previamente configuran o procediendo en sentido distinto al interés público”. (Huamán, 2019, p. 62)
El ejercicio del derecho de petición debe basarse además en hechos ciertos, es decir situaciones fácticas y jurídicas reales, pues el acto presunto causará efecto respecto a los escenarios que plantea la petición que de no ser ciertos, difícilmente podrán perfeccionarse sus efectos jurídicos.
Los hechos contenidos en la petición o pretendidos con la petición deben ser posibles, y no se hace referencia a la posibilidad jurídica pues el tema de la licitud del acto presunto ya fue tratado, sino a una posibilidad en el campo de lo físico y lo lógico, situación también prevista como causa de nulidad.
Finalmente, el ejercicio del derecho de petición debe determinar con claridad la pretensión del interesado, de otro modo el acto presunto carece de objeto y causa, encontrándonos frente a un acto estimatorio sin una finalidad o intención clara, imposibilitando su perfecta ejecución (Corte Suprema de Justicia del Ecuador, 2007), pues, el proceso de ejecución del acto ante el Tribunal Contencioso Administrativo no involucra una discusión sobre el fondo del asunto pues no se trata de un proceso de conocimiento.
Al ser el silencio administrativo una forma de terminación del procedimiento, el acto presunto debe tener la capacidad de resolver el fondo y con esto poner fin al procedimiento. El acto presunto que surja como consecuencia del silencio administrativo debe tener la misma naturaleza de acto administrativo en cuanto a sus requisitos esenciales.
Los elementos y/o requisitos contenidos en la petición serán determinantes al momento de pretender ejecutar un acto administrativo presunto ante el Tribunal Contencioso Administrativo.
Los procedimientos especiales, regulados por disposiciones normativas especiales, establecen un efecto de silencio administrativo negativo como es el caso de recursos ante la Contraloría General del Estado o el derecho de petición de acceso a la información pública consagrado en la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, entre otras. El silencio administrativo negativo tiene efectos procesales pues su efecto es otorgar un acto ficto de desestimación con el cual se puede recurrir en sede jurisdiccional para el respectivo análisis de legalidad ante el Tribunal Contencioso Administrativo.
Fuentes:
Alvarado Verdezoto, J. F., & Pérez Andrade, M. N. (2021). Ejecución del acto presunto por silencio administrativo según la legislación y la jurisprudencia ecuatoriana. Revista Científica Cultura, Comunicación Y Desarrollo, 6(1), 82-90, ver en: https://rccd.ucf.edu.cu/index.php/aes/article/view/281;
Corte Constitucional del Ecuador. (2018). Sentencia No. 048-18-SEP-CC, 0479-11-EP de 23 de Febrero de 2018. Ver: doc.corteconstitucional.gob.ec:8080/alfresco/d/d/workspace/SpacesStore/1aa58566-7517-4d73-8b9e-235b341ee327/0479-11-ep-sen.pdf?guest=true;
Corte Suprema de Justicia del Ecuador. (2007). Brito Albuja
vs. Ministerio de Defensa Nacional, Resolución No. 31-2017 de enero de 2007;
Huamán, Luis Alberto. Aplicación Práctica del Procedimiento
Administrativo General, Corporación de Estudios y Publicaciones, 2019;
Secaira, Patricio. Curso breve de derecho administrativo, Ed. Universitaria, 2004;
Tribunal Constitucional del Ecuador. (2003). Resolución No. 102-2003-RA, 102-2003-RA de 23 de Septiembre de 2003. https://www.derechoecuador.com/registro-oficial/2003/09/registro-oficial-23-de-septiembre-del-2003.