TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN
Por: Dr. José García Falconí
En un artículo anterior analicé de manera general lo que es la repetición, tanto en materia constitucional como en materia legal, esto es la regulada en el Código Orgánico de la Función Judicial, aclarando que la primera se refiere a la repetición en contra de los servidores públicos, mientras que la segunda se refiere a la acción de repetición en contra de los servidores judiciales.
CONSIDERACIONES GENERALES
El Art. 20 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional dispone:
?Art. 20.- Responsabilidad y repetición.- Declarada la violación del derecho, la jueza o juez deberá declarar en la misma sentencia la responsabilidad del Estado o de la persona particular.
En el caso de la responsabilidad estatal, la jueza o juez deberá remitir el expediente a la máxima autoridad de la entidad responsable para que inicie las acciones administrativas correspondientes, y a la Fiscalía General del Estado en caso de que de la violación de los derechos declarada judicialmente se desprenda la existencia de una conducta tipificada como delito. Si no se conociere la identidad de la persona o personas que provocaron la violación, la jueza o juez deberá remitir el expediente a la máxima autoridad de la entidad pública para que determine sus identidades?.
También hay que tener muy en cuenta en el trámite de la acción de repetición en materia constitucional, los siguientes principios:
El Art. 2 de la ley antes mencionada dispone:
?Art. 2.- Principios de la justicia constitucional.- Además de los principios establecidos en la Constitución, se tendrán en cuenta los siguientes principios generales para resolver las causas que se sometan a su conocimiento:
1. Principio de aplicación más favorable a los derechos.-Si hay varias normas o interpretaciones aplicables a un caso concreto, se debe elegir la que más proteja los derechos de la persona.
2. Optimización de los principios constitucionales.- La creación, interpretación y aplicación del derecho deberá orientarse hacia el cumplimiento y optimización de los principios constitucionales.
3. Obligatoriedad del precedente constitucional.- Los parámetros interpretativos de la Constitución fijados por la Corte Constitucional en los casos sometidos a su conocimiento tienen fuerza vinculante. La Corte podrá alejarse de sus precedentes de forma explícita y argumentada garantizando la progresividad de los derechos y la vigencia del estado constitucional de derechos y justicia.
4. Obligatoriedad de administrar justicia constitucional.- No se puede suspender ni denegar la administración de justicia por contradicciones entre normas, oscuridad o falta de norma jurídica.
¿QUIÉN PUEDE SER ACTOR DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN?
El Art. 68 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional dispone que la máxima autoridad de la entidad responsable asumirá el patrocinio de esta causa a nombre del Estado, o sea ella debe interponer la demanda ante el juez correspondiente, para que se reintegre al Estado los recursos erogados por concepto de reparación.
También hay que tener en cuenta lo que dispone el inciso tercero y parte del inciso cuarto del Art. 68 de la Ley.
De tal modo que en este caso procede el escrito de amicus curiae, señalado en el Art. 12 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, que dispone:
?Art. 12.- Comparecencia de terceros.- Cualquier persona o grupo de personas que tenga interés en la causa podrá presentar un escrito de amicus curiae que será admitido al expediente para mejor resolver hasta antes de la sentencia. De creerlo necesario, la jueza o juez podrá escuchar en audiencia pública a la persona o grupo interesado.
Podrán también intervenir en el proceso, en cualquier estado de la causa, como parte coadyuvante del accionado, cualquier persona natural o jurídica que tuviere interés directo en el mantenimiento del acto u omisión que motivare la acción constitucional?.
REQUISITO PREVIO ANTES DE PRESENTAR LA DEMANDA
El Art. 69 de la Ley citada dispone:
?Art. 69.- Investigación previa a la demanda.-La máxima autoridad de la entidad deberá determinar, previa a la presentación de la demanda, la identidad de las personas presuntamente responsables de la violación o violaciones de derechos. La máxima autoridad de dicha institución estará obligada a identificar al presunto o presuntos responsables, aún en el caso de que ya no continúen trabajando para dicha institución.
De no determinarse la identidad de los presuntos responsables, la Procuradora o Procurador presentarán la demanda en contra de la máxima autoridad de la entidad. En caso de existir causal de imposibilidad para la identificación o paradero del presunto o presuntos responsables de la violación de derechos, la máxima autoridad de la institución podrá alegarla en el proceso de repetición.
En caso de existir un proceso administrativo sancionatorio, al interior de la institución accionada, en el que se haya determinado la responsabilidad de la persona o personas contra quienes se debe interponer la acción de repetición, servirá de base suficiente para iniciar el proceso de repetición.
La investigación prevista en este artículo no podrá extenderse por más del término de veinte días, transcurrido el cual la máxima autoridad de la entidad o la Procuradora o Procurador General deberá presentar la demanda?.
REQUISITOS DE LA DEMANDA
La acción de repetición, al ser presentada a través de una demanda, debe contener los requisitos señalados en el Art. 70 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, que dispone:
Art. 70.- La demanda de repetición deberá contener:
1. El nombre y el apellido de la persona demandada o demandadas y la determinación de la institución que provocó la violación de derechos.
2. Los antecedentes en los que se expondrá el hecho, los derechos violados y la reparación material realizada por el Estado.
3. Los fundamentos de hecho y derecho que sustentan la acción de repetición.
4. La pretensión de pago de lo erogado por el Estado por concepto de reparación material.
5. La solicitud de medidas cautelares reales, si fuere necesario.
El requisito del número 1, es obvio, pues implica que toda demanda sea presentada por una persona que la entable y una acción que le sirve de fundamento, más aún el demandado tiene derecho de conocer quién es su contrincante y se fije el elemento subjetivo de la relación jurídica procesal.
El requisito del número 2, establece señalar los fundamentos de hecho de la demanda, que deben narrarse con claridad y precisión, de tal manera que el demandado pueda preparar su contestación y defensa; de tal modo que en la demanda se debe exponer los que han dado motivo directamente al litigio y en los cuales el actor intenta justificar su pretensión, a fin de que se conozca a ciencia cierta las razones en las que se funda la misma.
De tal modo que hay que señalar además los derechos constitucionales violados y la reparación material realizada por el Estado; aclarando que es conveniente que el actor determine con precisión cada una de las prestaciones que reclama en su demanda a través de la acción de repetición, pues este es el verdadero objeto del proceso.
Respecto al número 3, debo recalcar nuevamente que hay que señalar con claridad los fundamentos de hecho, para que la otra parte se entere de ellos y se facilité de este modo al juez el estudio para la sentencia, pues como dice el tratadista Caravantes, que todo el cuerpo de la demanda debe formar un silogismo perfecto, cuyas premisas sean los hechos y fundamentos en que se apoya el derecho de pedir y la petición redactada de tal modo que sea fácil al juez estudiar el proceso y que el demandado sepa con exactitud qué es lo que de él se solicita, pues de lo contrario, o sea si la demanda está redactada en términos confusos o dudosos, el juez no puede saber qué es lo que realmente pide el actor.
El tratadista Farren Guillén dice ?No solamente los hechos ni tampoco solamente el derecho, fundamentan una demanda, sino que para promover una acción o repetición, es necesario relacionar los hechos con su figura legal?; de tal modo que este requisito del número 3 del Art. 70 de la ley mencionada, se refiere a la determinación de los fundamentos de hecho y de derecho, que en doctrina se conoce con el nombre de causa pretendi.
El número 4 del Art. 70 se refiere a la pretensión de pago de lo erogado por el Estado en concepto de reparación material, debiendo señalar que es conveniente que el actor determine con precisión cada una de las prestaciones que reclama en su demanda, esto es anotar el objeto de la reclamación, pues en él consta la realización fáctica de la doctrina de la acción, que en este caso se refiere al reintegro de lo que pagó el Estado ecuatoriano por reparación material.
Sobre el número 5 del Art. 70 es menester señalar que se puede solicitar medidas cautelares, si fuere necesario y las medidas cautelares se encuentran señaladas en el Art. 87 de la Constitución de la República que dispone: ?Se podrán ordenar medidas cautelares conjunta o independientemente de las acciones constitucionales de protección de derechos, con el objeto de evitar o hacer cesar la violación o amenaza de violación de un derecho?; lo que guarda relación con lo que señala el Art. 26 de la Ley Orgánica de garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional que dice: ?Art. 26.- Finalidad.- Las medidas cautelares tendrán por objeto evitar o cesar la amenaza o violación de los derechos reconocidos en la Constitución y en instrumentos internacionales sobre derechos humanos.
Las medidas cautelares deberán ser adecuadas a la violación que se pretende evitar o detener, tales como la comunicación inmediata con la autoridad o persona que podría prevenir o detener la violación, la suspensión provisional del acto, la orden de vigilancia policial, la visita al lugar de los hechos. En ningún caso se podrán ordenar medidas privativas de la libertad?.
Sobre las medidas cautelares tratan también sobre los principios generales los Arts. 27 al 30 de la mencionada ley, y sobre el procedimiento desde el Art. 31 al 38.
DOCUMENTOS QUE DEBE ACOMPAÑAR A LA DEMANDA
El mismo artículo 70 en su parte pertinente señala que se debe adjuntar a la demanda:
a) La sentencia o auto definitivo en un proceso de garantías jurisdiccionales o una sentencia o resolución definitiva de un organismo internacional de protección de derechos en el que se ordena la reparación material al Estado.
b) El justificativo de pago por concepto de reparación material realizado por el Estado.
En caso de que la demanda sea interpuesta por una persona o personas particulares, éstos no estarán obligados a adjuntar el justificativo de pago.
De lo manifestado se desprende que no basta que la demanda reúna los requisitos del Art. 70, sino que es preciso que se dé cumplimiento acompañar a la demanda los documentos antes mencionados.
PARTE DEMANDADA
La demanda podrá interponerse en contra de una o varias personas presuntamente responsables.
La demanda se interpondrá sin perjuicio de que las servidoras o servidores públicos presuntamente responsables hayan cesado en sus funciones, así lo señalan los dos últimos incisos de la letra b) del Art. 70 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.
JUEZ COMPETENTE PARA CONOCER LA ACCIÓN DE REPETICIÓN
El Art. 68 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, dispone que la demanda debe interponerse ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Provincial competente; en igual sentido lo señala el inciso cuarto de dicho artículo.
Hay que aclarar que a la fecha no existen Salas de lo Contencioso Administrativo en las Cortes Provinciales, de tal modo que en mi criterio esta acción de repetición deberá ser presentada ante el Tribunal Contencioso Administrativo correspondiente, hasta que se creen las Salas de lo Contencioso Administrativo en las Cortes Provinciales, una vez que se conforme el Consejo de la Judicatura.
Hay que recordar que existen tribunales de lo contencioso administrativo, con sede en Quito, Guayaquil, Cuenca, Portoviejo y Loja, los mismos que tienen jurisdicción en varias provincias, debiendo recalcar que el Art. 75 de la Constitución de la República señala que nadie puede quedarse en indefensión, y el Art. 11 de la Constitución señala los principios para el ejercicio de nuestros derechos, de tal modo que se violarían los mismos, al no aceptar esta clase de acciones los tribunales contenciosos administrativos antes mencionados, hasta que se conforme las salas de lo contencioso administrativo en las salas provinciales, caso contrario se quedaría en indefensión el Estado ecuatoriano, lo cual no es concebible en un Estado constitucional de derechos y justicia como lo es el nuestro país.
OBLIGACIONES DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE PROVINCIAL
Los jueces de dicha Sala, tienen las siguientes obligaciones:
a) El inciso segundo del Art. 68 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional dice ?La jueza o juez deberá poner en conocimiento de la máxima autoridad de la entidad responsable y de la Procuradora o Procurador General la sentencia o auto definitivo de un proceso de garantías jurisdiccionales o del representante legal del Gobierno Autónomo Descentralizado?; y,
b) Igualmente en el caso de que la acción de repetición sea presentada por cualquier persona, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Provincial competente señala ?(?)deberá comunicar inmediatamente a la máxima autoridad de la entidad correspondiente para que asuma el patrocinio de la causa?.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN
Se deben seguir los siguientes pasos:
Primer Paso
El Art. 71 inciso primero de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional señala: ?La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Provincial competente calificará la demanda y citará inmediatamente a la persona demandada o demandadas, a la máxima autoridad de la entidad y a la Procuradora o Procurador General, y convocará a audiencia pública, que deberá realizarse en el término máximo de quince días?.
Segundo Paso
El inciso segundo del Art. 71 ibídem dispone: ?La audiencia comenzará con la contestación a la demanda y con el anuncio de prueba de parte de la servidora o servidor público. La máxima autoridad de la entidad y el Procurador o Procuradora tendrán derecho a exponer sus argumentos y a anunciar sus pruebas. La Sala excepcionalmente, de considerar que es necesario para el esclarecimiento de la responsabilidad del agente del Estado, podrá ordenar la práctica de pruebas en la misma audiencia (?)?.
Recordemos que de este modo se cumple con el principio de buena fe y lealtad procesal, además se da cumplimiento al principio dispositivo que señala el Art. 168 número 6 de la Constitución de la República y el Art. 19 del Código Orgánico de la Función Judicial.
Tercer Paso
El inciso antes mencionado en su parte final señala: ?En esta audiencia se fijará la fecha y hora de la audiencia de prueba y resolución, la misma que deberá realizarse en el término máximo de veinte días desde la primera audiencia?.
De este modo se da cumplimiento al Art. 75 de la Constitución de la República que garantiza el derecho a una justicia expedita y lo dispuesto por el Código Orgánico de la Función Judicial en el Art. 20 que señala el principio de celeridad en la administración de justicia.
Cuarto Paso
El inciso final del Art. 71 de la ley mencionada señala: ?En la audiencia de prueba y resolución la Sala deberá escuchar los alegatos y valorar las pruebas presentadas. Se garantizará el debido proceso y el derecho de las partes a ser escuchadas en igualdad de condiciones?.
Recordemos que el debido proceso está regulado fundamentalmente para el presente caso en los Arts. 76 y 77 de la Constitución de la República.
Quinto Paso
La sentencia de conformidad con lo que dice el Art. 72 ibídem, debe realizarse de la siguiente manera ?Art. 72.- Sentencia.- En la audiencia de prueba y resolución la Sala, previa deliberación, deberá dictar sentencia en forma verbal, en la que declarará, de encontrar fundamentos, la responsabilidad de la persona o personas demandadas por la violación de derechos que generaron la obligación del Estado de reparar materialmente y además ordenará a la persona o personas responsables a pagar al Estado lo erogado por concepto de reparación material?.
Hay que recordar que la reparación material se refiere a los daños y perjuicios cuyos parámetros son daño emergente y lucro cesante que el Estado ecuatoriano tuvo que erogar. Además hay que tener en cuenta al momento de dictar sentencia lo que dispone el Art. 5 de la Ley abres mencionada, que dice: ?Modulación de los efectos de las sentencias.- Las juezas y jueces, cuando ejerzan jurisdicción constitucional, regularán los efectos en el tiempo, la materia y el espacio de sus providencias para garantizar la vigencia de los derechos constitucionales y la supremacía constitucional.
Sexto Paso
La Sala notificará por escrito la sentencia en el término de tres días, en la que deberá fundamentar sobre la declaratoria de dolo o culpa grave en contra de la servidora o servidor público, y establecerá la forma y el tiempo en que se realizará el pago. Cuando existiere más de una persona responsable, se establecerá, en función de los hechos y el grado de responsabilidad, el monto que deberá pagar cada responsable. En ningún caso, la sentencia podrá dejar en estado de necesidad a la persona responsable, según señala el inciso segundo del Art. 72 de la mencionada ley.
Hay que recordar que es obligación del juez al momento de dictar sentencia motivar la misma, y sobre la motivación trata el Art. 76 número 7 letra l) de la Constitución de la República, tema que lo he tratado igualmente en esta misma sección.
Séptimo Paso
El inciso final del artículo mencionado dispone ?La ejecución de la sentencia se tramitará de conformidad con las reglas del juicio ejecutivo contemplado en el Código de Procedimiento Civil?.
Hay que recordar que el Código de Procedimiento Civil sobre las reglas del juicio ejecutivo trata desde el Art. 419 al 506, sin embargo el procedimiento de ejecución lo tratan los Arts. 427 al 479.
Octavo Paso
El Art. 73 de la ley mencionada dispone ?Recursos.- De la sentencia se podrá interponer recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia?.
Igualmente hay que señalar que en nuestro ordenamiento jurídico, existen recursos horizontales y verticales, y los horizontales que también se pueden presentar en este caso son los de aclaración, ampliación, revocatoria y reforma dentro de los tres días posteriores a la notificación de la sentencia, y en este caso es la misma Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Provincial la que debe resolver. También existen recursos verticales como lo es el de apelación, en cuyo caso debe resolver la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de lo Justicia.
Existe un vacío legal si es que en esta clase de procesos existe o no la posibilidad de interponer recurso de casación y/o de acción extraordinaria de protección, cuestiones que deben ser aclaradas por la Corte Constitucional.
PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN
El inciso final del Art. 67 de la ley antes mencionada dispone ?La acción prescribirá en el plazo de tres años, contados a partir de la realización del pago hecho por el Estado?; esto es dentro de los tres años a partir del momento en que la entidad estatal hizo el pago de reparación del daño, se puede interponer esta acción de repetición.
José García Falconí
DOCENTE, FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
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