Causas de Excepciones a la Coactiva en Ecuador

Autores: Jaqueline de la Torre Andrade y Luis Pallares

1.- Contexto Histórico

Para entender la coactiva, es fundamental conocer de dónde viene y quiénes participan en ella. Históricamente, en el Derecho Romano, el acreedor podía perseguir físicamente al deudor, llegando a disponer de su vida o libertad para cobrar una deuda. Esta extrema severidad generó un profundo malestar social, lo que llevó a la expedición de la “lex poetelia papiria” en el año 441, la cual cambió el enfoque para que la persecución se dirigiera contra el patrimonio del deudor (“pignoris capio”) y no contra su persona. Con el tiempo, el Estado asumió el rol de acreedor exclusivo en el ámbito público usando su poder de “imperium” (potestad de hacer cumplir sus órdenes mediante la fuerza pública), influenciado posteriormente por la estructuración del Derecho Francés a través del Código Napoleónico.  En la actualidad, este mecanismo responde a una necesidad del Estado ecuatoriano debido a un problema estructural: la acumulación de cartera vencida. Los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs), así como diversas entidades y empresas públicas, requieren liquidez frente al incumplimiento en el pago de tasas, contribuciones y servicios esenciales. La falta de recuperación oportuna de estos valores no solo restringe la capacidad de inversión estatal, sino que afecta directamente la sostenibilidad fiscal y la legitimidad de la administración pública frente a los ciudadanos.  Para comprender cómo funciona este procedimiento, es necesario dominar los siguientes conceptos jurídicos esenciales:

Administración Pública: Es el sistema estatal encargado de gestionar el interés colectivo mediante reglas claras y competencias legales, buscando garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos.

Administrado: Es el ciudadano (persona natural o jurídica) que interactúa con el Estado y al que se le reconoce como “persona interesada” cuando interviene en un proceso para defender sus derechos e intereses.

Seguridad Jurídica: Es la certeza que tiene el ciudadano de que la ley se aplicará de forma justa, predecible y sin arbitrariedades.

Buena Administración: Es el derecho a recibir una gestión gubernamental eficiente y orientada siempre al bien común.

Término: Son los plazos legales establecidos para realizar actos procesales, los cuales son obligatorios, máximos y se contabilizan estrictamente en días hábiles.

2. El Proceso Coactivo y el Derecho a la Defensa

El Proceso Coactivo Administrativo es una herramienta o “potestad exorbitante” del Estado que le permite cobrar deudas, impuestos, multas o servicios de manera forzada sin necesidad de acudir previamente ante un juez. Se fundamenta en la autotutela, que es la presunción de que los actos del Estado son legítimos y pueden ejecutarse por sí mismos. No obstante, esta facultad es estrictamente administrativa (no jurisdiccional) y siempre está sujeta al control judicial posterior para evitar abusos. La ejecución recae sobre el funcionario ejecutor (denominado por costumbre “Juez de Coactiva”), aunque ese nombre no lo convierte en integrante de la Función Judicial.  Frente al poder coactivo estatal, el ciudadano cuenta con una herramienta legal exclusiva para defenderse: Las Excepciones. Al presentar oportunamente una demanda de excepciones ante los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, el deudor puede oponerse al cobro forzoso y proteger sus derechos mientras se resuelve el conflicto en la vía judicial.

Reglas procesales clave para la presentación de excepciones:

El actor cuenta con un término preclusivo e improrrogable de 20 días hábiles para interponer la demanda ante el Tribunal Contencioso Administrativo, contados a partir del día hábil siguiente a la notificación de la orden de pago inmediato (Art. 158 COA y Art. 315 COGEP).  Para lograr la suspensión temporal del procedimiento coactivo, el deudor debe realizar obligatoriamente una consignación equivalente al 10% del total de la deuda exigida, valor que incluye intereses y costas (Art. 317 COGEP).  Dicho requisito es ineludible incluso si la excepción planteada alega prescripción de la acción o falsificación de documentos.  Si el deudor presenta sus excepciones sin adjuntar la prueba de haber realizado la consignación, el proceso de embargo y ejecuciones continuará su marcha sin suspensión alguna.  El cumplimiento de esta consignación procesal no representa, en ningún caso, la cancelación o el pago total de la deuda.

3. Cuadro de las Causales de Excepción

El Código Orgánico Administrativo (COA) y el Código Orgánico General de Procesos (COGEP) enumeran las causales mediante las cuales el ejecutado puede oponerse al cobro

4. Causales de Excepción

A  continuación, se examinan a las causales que el deudor puede invocar en el procedimiento:

4.1. Incompetencia del órgano ejecutor, la competencia es la medida en que la Constitución y la ley habilitan a un órgano para actuar por razón de materia, territorio, tiempo y grado (Art. 65 COA). La facultad coactiva no se autoasigna; la otorga la ley (principalmente el COA y el Código Tributario). Si el funcionario o la institución carecen de esta potestad legal o si la facultad ha caducado por el paso del tiempo (Art. 261 COA), el acto es nulo y el título de crédito debe darse de baja.

4.2. Ilegitimidad de personería del ejecutado o su representante, esta excepción ataca la falta de capacidad legal o de representación de la parte ejecutada, impidiendo la formación de una relación procesal válida. Proviene de dos fuentes:  Falta de capacidad procesal (legitimidad ad causam): Incapacidad para hacer valer los derechos en el proceso.  Defecto o insuficiencia de representación (legitimidad ad procesum): Falta de poder para comparecer a juicio en nombre de otro.  Aplica si se demanda a una persona errónea, si se cita a un menor de edad sin sus padres, o si se cita a un ciudadano como representante de una empresa que ya se encontraba en liquidación y donde él ya no ejercía dicha representación.

4.3. Inexistencia o extinción de la obligación

Inexistencia: Procede cuando se cobra una deuda que no ha nacido a la vida jurídica, que requiere declaración judicial previa, o cuando el acto sancionador que la originó ya fue anulado en vía judicial.  Extinción (Prescripción): Ocurre cuando la deuda se extingue por los modos del Código Civil (pago, compensación, etc.), siendo la prescripción la más habitual. En el ámbito tributario la prescripción es de 5 años (7 si no hubo declaración), mientras que las infracciones en el COA prescriben en 1, 3 o 5 años según su gravedad. Dado que la administración pública carece de competencia en el tiempo para cobrar deudas prescritas, los jueces pueden declararla e incluso la autoridad administrativa puede aplicar la caducidad-prescripción mediante autotutela.

4.4. No ser deudor ni responsable de la obligación exigida

Permite impugnar un cobro cuando se exige el pago a una persona física o jurídica a la que no le corresponde la deuda por carecer de relación directa, representación legal o responsabilidad solidaria justificada. Esta causal evita embargos indebidos sobre personas ajenas al crédito y abarca también los casos en que se demuestra que la pretensión de cobro se fundamenta en documentos falsos.

4.5. Reclamo o recurso administrativo pendiente

El COA (Art. 269) permite al deudor presentar un reclamo contra el título de crédito por falta de requisitos formales o por falta de derecho del Estado para emitirlo. Mientras este reclamo o recurso se encuentre en trámite, la administración no puede iniciar la ejecución forzosa ni dictar medidas cautelares. Con ello se evita ejecutar un valor cuya legalidad aún se está discutiendo en la propia sede administrativa.

4.6. Facilidades de pago en trámite o vigentes

Es una protección para el deudor de buena fe que busca cumplir mediante pagos fraccionados. No procede el cobro si la solicitud de facilidades está en trámite, si los plazos no han vencido o si se está al día en las cuotas. Sin embargo, la excepción no se puede invocar si la administración ya negó la solicitud justificadamente (lo que constituiría abuso del derecho) o si el deudor incumplió los dividendos acordados, caso en el cual el Estado recupera de inmediato su potestad ejecutora.

4.7. Eficacia suspendida del acto administrativo

Para que la coactiva proceda, la obligación debe ser actualmente exigible. Si los efectos del acto administrativo dependen de un acontecimiento futuro o si sus efectos están paralizados debido a una medida cautelar, resolución judicial o recurso de apelación pendiente (como ocurre con las sanciones en vía administrativa según los Arts. 218 y 260 del COA), el acto carece de ejecutoriedad y la coactiva se vuelve ilegal.

4.8. Duplicación de títulos

Diseñada para evitar el doble cobro de una misma obligación a una misma persona y prevenir un enriquecimiento ilícito del Estado, respetando el principio non bis in idem. Se configura si la administración exige una deuda que ya fue pagada en un proceso anterior o si emite simultáneamente dos o más títulos sobre un mismo hecho y sujeto.

4.9. Nulidad del auto de pago o del procedimiento

Funciona como la vía procedimental para corregir omisiones de solemnidades sustanciales, falta de requisitos formales, quebrantamientos en las normas de emisión o falsificaciones en el título de crédito que dejan en indefensión al coactivado. De acuerdo con el Art. 320 del COGEP, esta causal es catalogada como una “acción de impugnación” y debe tramitarse mediante procedimiento ordinario, a diferencia de las demás causales de excepciones que se sustancian por vía sumaria.

Conclusiones

El procedimiento coactivo administrativo, representa la manifestación del poder público para garantizar la recaudación de recursos necesarios para el funcionamiento del Estado y la prestación de servicios esenciales. Sin embargo, la autotutela ejecutiva no es irrestricta ni absoluta; su validez depende del estricto apego a los principios de legalidad, debido proceso, seguridad jurídica y tutela judicial efectiva.

Las excepciones a la coactiva consagradas en el COA y en el COGEP operan como un contrapeso indispensable frente al ejercicio del poder estatal. Permiten al ciudadano oponerse ante la justicia contencioso-administrativa cuando la Administración Pública incurre en vicios de competencia, irregularidades en la notificación, cobro de deudas prescritas o inexistentes, o transgresiones en la emisión de los títulos de crédito. En última instancia, la correcta sustanciación de estas defensas asegura un equilibrio entre la necesidad de recaudación fiscal del Estado y la protección ineludible de los derechos fundamentales del administrado.

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