Autor: MSc. Gabriel Armas
En el Registro Oficial – Tercer Suplemento N° 131, de 22 de agosto de 2022 se publicó y entró en vigencia la nueva Ley Orgánica para el Uso Legítimo de la Fuerza. Un cuerpo legal que tanto exigía la Institución policial y sociedad ecuatoriana en general para poder enfrentar con éxito la delincuencia común y el delito transaccional. Pero la preguntas que se impone es: ¿Será que esta ley servirá para el efecto?
En la ley hay algunos temas muy interesantes que van a coadyuvar a que las misiones constitucionales que cumplen Fuerzas Armadas y Policía Nacional sean eficientes y efectivas; sin embargo, hay otros temas que no ayudan mucho, como lo veremos más adelante.
Antes de entrar a este análisis, vale mencionar que en la Constitución de la República, se hace referencia exclusivamente a la institución policial como la única que puede hacer uso de la fuerza, entendiéndose que lo efectúa en el marco del derecho internacional de los derechos humanos, pues es la entidad encargada constitucionalmente de la protección interna, de garantizar la seguridad ciudadana y la paz social, y para ello debe hacer uso de la fuerza, pero no cualquier fuerza, sino una fuerza legítima. Legitimidad que está determinada en la Carta Fundamental, tal como lo analicé en artículos anteriores publicados por este medio.
Las Fuerzas Armadas y ahora, el Cuerpo de Seguridad y Vigilancia Penitenciaria, estaban al margen de la normativa constitucional o una legal que precise, controle y ponga límites al uso de la fuerza que deben desarrollar; especialmente las Fuerzas Armadas, pues se supone que la fuerza que desarrolla no está dentro de la óptica del derecho internacional de los Derechos Humanos, sino dentro del marco del Derecho Internacional Humanitario.
Misión de las Fuerzas Armadas
El art. 158 de la Constitución claramente determina que la misión de Fuerzas Armadas es la defensa de la soberanía y la integridad territorial, empero, para estar acorde con la actual realidad, no solo del país, sino de la región y del mundo entero, en la cual, esta entidad no solo debe cumplir con su rol esencial, sino colaborar para la seguridad integral, ha desarrollado nuevas misiones denominadas “complementarias”, constantes dentro de la Política de Defensa Nacional del año 2018, y estas son: a) Apoyar a las instituciones del Estado, b) Apoyar el desarrollo del país en el ámbito de la defensa; y, c) A contribuir a la paz regional y mundial. También constan nuevas amenazas como: a) La agresión armada externa por Fuerzas Armadas de otro Estado, b) La presencia en el país de grupos irregulares armados; y, c) La presencia del crimen organizado. A la par de nuevos riesgos para el país, como: a) Flujos migratorios irregulares, b) Ciberataques y vulneración de la infraestructura crítica del Estado, c) Degradación ambiental, d) Intención de ruptura del orden constitucional, e) Corrupción; y, f) Explotación ilegal de los recursos naturales.[1]
Esta realidad ha obligado que en la nueva Ley Orgánica de Uso de la Fuerza se tome en cuenta no solo a la Institución policial, sino a las Fuerzas Armadas y al Servicio Penitenciario. Recordemos que las Fuerzas Armadas no solo actúan en el contexto de la declaratoria de un estado de emergencia, sino en el control de armas, municiones y explosivos; en el control de la minería ilegal; en el control del contrabando en las fronteras; la represión de los piratas en el mar y los ríos del país, etc.; y en esas circunstancias debe hacer uso de la fuerza.
Por su parte, los guías penitenciarios estaban totalmente desprotegidos, pues no tenían una ley que ampare su proceder, habida cuenta que laboran en ambientes muy complejos y riesgosos en los cuales deben hacer uso de la fuerza.
La nueva ley insiste que los servidores de estas tres entidades deberán hacer uso de la fuerza solamente cuando actúen en cumplimiento de sus funciones y deberes constitucionales y legales, y en el marco del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Además, será de cumplimiento obligatorio no solo en procesos judiciales, sino en procesos disciplinarios, es decir, al interior de cada entidad. Esto último no estaba contemplado en ningún instrumento internacional que regule el uso de la fuerza. Ahora se deberá tomar muy en cuenta cuando al interior de cada entidad se deba investigar y procesar a un servidor en caso de que haga uso excesivo de la fuerza.
Principios que deben considerarse al momento de hacer uso de la fuerza
Lo novedoso de esta ley, es la descripción de varios principios que deben estar presentes cuando se deba hacer uso de la fuerza, a saber:
- Coordinación
- Dignidad humana.
- Debido proceso.
- Interespecie y bienestar animal.
- Pro ser humano.
- Protección a la vida e integridad personal.
- Respeto de los derechos humanos.
Todos son muy interesantes y sustanciales, pero el que se debe tomar muy en cuenta es el principio de coordinación, pues permite efectuar acciones conjuntas, coordinadas y complementarias, especialmente con la Policía Nacional.
Al respecto y según el art. 31 de esta nueva norma legal, las acciones de las Fuerzas Armadas durante el estado de excepción, serán complementarias a las labores de la Policía Nacional en materia de orden público y seguridad ciudadana; y, subsidiarias en los Centros de Privación de Libertad, sin que sus labores puedan extenderse. Lo que significa que en caso de que se haya decretado el estado de excepción, Fuerzas Armadas deberán actuar de manera complementaria en apoyo a la Policía Nacional, cuando la crisis haya desbordado la capacidad operativa de esta última; y, subsidiaria, es decir, como auxilio o ayuda al trabajo policial o de los guías penitenciarios ante graves alteraciones del orden dentro de los Centros de Rehabilitación Social.
En este orden de ideas, hay dos temas de gran interés que merecen ser analizados.
Uso de la fuerza
El primero se refiere a los casos en los cuales, según la ley, los servidores de estas tres entidades deben hacer uso de la fuerza. El artículo 7 de la nueva ley manifiesta que:
(…) De manera excepcional y diferenciada, las y los servidores, podrán usar la fuerza o instrumentos de coerción, de conformidad con sus funciones y deberes constitucionales y legales, en el marco de las disposiciones establecidas en esta Ley, en la medida en que razonablemente sea necesario para:
- La prevención en el cometimiento de una infracción;
- Efectuar la detención legal de infractores o de presuntos infractores, para ayudar a efectuar la detención y solo cuando se hayan agotado y fracasado los demás medios de control;
- Proteger o defender bienes jurídicos protegidos; y,
- Controlar a quien oponga resistencia a la autoridad.
Esta disposición legal se quedó corta, pues ha dejado al margen circunstancias especiales en las cuales se debe hacer uso de la fuerza, como por ejemplo: el cumplimiento de órdenes legítimas de autoridad competente (una orden de allanamiento, por ejemplo), el control de espectáculos públicos, el control de espacio público, etc.
También, se deja claro que los servidores podrán y deberán hacer uso de la fuerza cuando alguna persona oponga resistencia a los procedimientos respectivos. Lo interesante es que no menciona que la resistencia tenga que ser violenta, tal como lo indica el COIP, en el artículo 283.[2]
Uso de la fuerza potencial
El segundo tema, es el uso de la fuerza potencial e intencionalmente letal en sentido restrictivo. El artículo 8 de la ley en cuestión determina que:
(…) se prohíbe el empleo de armas de fuego con munición letal o de impacto cinético contra las personas, salvo en los siguientes casos:
- En defensa propia o de otras personas en cumplimiento del deber legal, en caso de amenaza o peligro inminente de muerte o lesiones graves;
- Con el propósito de evitar la comisión de un delito o situación que entrañe una amenaza o peligro inminente de muerte o lesiones graves;
- Con el objeto de detener a una persona que represente una amenaza o peligro inminente de muerte o lesiones graves y oponga resistencia a la autoridad; y,
- Para impedir la evasión o fuga de una persona que represente una amenaza o peligro inminente de muerte o lesiones graves y sólo en caso de que resulten insuficientes medidas menos extremas para lograr dichos objetivos.
El uso de la fuerza potencial e intencionalmente letal se realizará buscando neutralizar o detener la amenaza o peligro inminente contra la vida e integridad física o sexual (…).
(…) las servidoras y los servidores de las entidades reguladas en esta Ley sólo podrán hacer uso intencional de armas de fuego con munición letal cuando sea estrictamente inevitable y absolutamente necesario para proteger la vida de terceras personas o la suya propia.
El uso de la fuerza potencialmente letal o intencionalmente letal deberá detenerse tan pronto como se haya alcanzado el objetivo legítimo que se pretende lograr
Nótese que la ley autoriza el uso del arma de dotación con munición letal o con munición de impacto cinético. Se entiende, por lo tanto, que está autorizado el uso de equipo de energía cinética. Los servidores de las tres entidades ya pueden usar munición de energía cinética, es decir munición que: a) No cuentan con punta, b) Su objetivo es el de transferir la energía cinética desde el arma al cuerpo de la persona que recibe el impacto, c) La finalidad es causar dolor y provocar lesiones contusas; y, d) Se pretende disuadir al posible infractor o manifestante por medio del dolor.
El art. 11 de “Los parámetros de empleo de las armas, municiones, elementos y dispositivos menos letales para la prestación del servicio de Policía”,[3] menciona:
Las armas y municiones mecánicas cinéticas procuran influir en el comportamiento del agresor o infractor generado inconformidad física o dolor, mediante el impacto no punzante o perforante de la munición.
Ejemplo de esta munición son cartuchos con punta de plástico que al ser accionados expulsan ojivas de plástico que impactan al potencial agresor. Existen también, los cartuchos que al ser operados pueden arrojar perdigones, generalmente de caucho, con la intención de provocar dolor y heridas contusas, es decir, no causar heridas abiertas. Es lógico pensar que para su operatividad, será indispensable diseñar un protocolo muy bien pensado que permita su utilización, de tal suerte que no se afecten a las personas y sus bienes; quedado expresamente prohibido su uso en el control de protestas sociales violentas, peor en el contexto de protestas sociales pacíficas.
Retomando el tema del uso de la fuerza potencial e intencionalmente letal en sentido restrictivo, será necesario que se haga una reforma al art. 13 que se refiere a los niveles del uso legítimo de la fuerza, particularmente a los conceptos de fuerza potencialmente letal y fuerza intencionalmente letal,[4] pues tal como están redactados en la ley son muy parecidos, originando obscuridad y duda al momento de aplicarlos, afectando, en última instancia, a los servidores de las entidades protegidas por la nueva ley. En lo único que difiere el primer concepto del segundo es en la expresión: “a efecto de neutralizar la actuación antijurídica violenta o agresión letal”, sin embargo, me pregunto, acaso, ¿el uso de la fuerza intencionalmente letal no es para “neutralizar una actuación antijurídica violenta o agresión letal”?. Realmente no se comprende.
Objetivo Legítimo
Se puede apreciar también un concepto que es transversal a todo el gran tema del uso legítimo de la fuerza, que es el “objetivo legítimo”. Existe objetivo legítimo para poder hacer el uso de la fuerza cuando la vida o la integridad física del servidor policial, militar o penitenciario, o de terceras personas, estén en riesgo o en peligro. Solamente en estos casos, se podrá hacer uso del arma de fuego con munición letal o de impacto cinético. Es decir, cuando sea estrictamente necesario,[5] o sea en circunstancias excepcionales, cuando realmente sea la última opción. Por ello que la nueva ley menciona que el uso de la fuerza es de última ratio. Si no existe objetivo legítimo, el servidor policial, militar o penitenciario no puedo hacer uso de la fuerza, especialmente de su arma de dotación.
Asimismo, esta ley, introduce un nuevo tema, que es la agresión sexual, asunto que no recogen los instrumentos internacionales de derechos humanos que se refieren al uso de la fuerza. Quizá se debió, porque en el mes de julio del presente año una servidora policial fue agredida sexualmente en uno de los baños cuando los privados de libertad del Centro de Rehabilitación Social de Cotopaxi se amotinaron.
El uso de la fuerza potencialmente letal o intencionalmente letal deberá detenerse tan pronto como se haya alcanzado el “objetivo legítimo” que se pretende conseguir. Una vez que el agresor o la amenaza han sido neutralizados, el uso legítimo de la fuerza debe cesar y se continuará con el procedimiento preestablecido hasta judicializar el hecho. En estas circunstancias, el servidor policial, militar o penitenciario no podrá agredir ni fisca ni verbalmente a la persona, pues estaría haciendo un uso excesivo, arbitrario o ilegítimo de la fuerza.
Por último, dice el artículo en mención que se podrá usar las armas de fuego con munición letal o de impacto cinético para impedir la evasión o fuga de una persona que represente una amenaza o peligro inminente de muerte o lesiones graves, pero no menciona de qué lugares puede fugarse o en que circunstancias. Afortunadamente, la misma ley efectúa la aclaración. Y esto está bien, pues si acudimos al instrumento internacional llamado: “Principios Básicos sobre el empleo de la fuerza y de las armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley”, en la disposición especial No. 9 manifiesta que: Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no emplearán armas de fuego contra las personas salvo para (…) f) impedir su fuga, y sólo en caso de que resulten insuficientes medidas menos extremas para lograr dichos objetivos (…). Pero no dice nada más, dejando a la interpretación de quienes deban cumplir la ley.
Circunstancias justificadas sobre el uso de la fuerza
Afortunadamente, se ha dado claridad a este tema y la propia ley menciona que se puede hacer uso de la fuerza, y, por su puesto del arma de dotación, en los siguientes casos:
- Cuando la persona “se libera o elude la vigilancia a la que está sometida” (Art. 5 LOULF)[6]. Deduciendo que es la vigilancia de un servidor policial, militar o penitenciario, una vez aprehendido o detenido, si está en una casa de salud, si está en un trasladado ordenado por autoridad competente, etc.
- Cuando la persona detenida o privada de libertad se libera o elude la vigilancia a la que está sometida dentro o fuera de los Centros de Privación de Libertad, en cualquiera de sus tipos. (Art. 5 y 27 LOULF)[7], (Art. 274 COIP)[8]
- Cuando se fugue de un Centro de Adolescentes Infractores.
- Cuando esté bajo custodia del Estado. (Personas que están dentro del sistema de protección y asistencia de víctimas y testigos, por ejemplo)
Continuaré analizando la nueva ley, pues hay temas por demás interesantes y novedosos.
MSc. Gabriel Armas
Docente de la Carrera de Ciencias Policiales y Seguridad Ciudadana
Universidad Central del Ecuador
[1] Revista “El Ejército Nacional”, No. 204-Año 2022. Pág. 39.
[2] Art. 283.- Ataque o resistencia.- La persona que ataque o se resista con violencias o amenazas a los empleados públicos, a los depositarios o agentes de la fuerza pública, a los comisionados para la percepción de los impuestos y contribuciones, a los ejecutores de los decretos y fallos judiciales, a los guardas de las aduanas y oficinas de recaudación, a los agentes de policía, de seguridad penitenciaria y a las y los servidores de las entidades complementarias de seguridad de los gobiernos autónomos descentralizados municipales y metropolitanos, cuando obran en ejecución de las leyes, o de las órdenes o reglamentos de la autoridad pública, serán sancionadas con pena privativa de libertad de seis meses a dos años.
[3] Policía Nacional de Colombia (2021). Resolución 01716.
[4] e. Fuerza potencialmente letal.- Es el uso de armas de fuego con munición letal, a efecto de neutralizar la actuación antijurídica violenta o agresión letal de una o varias personas, ante amenaza inminente de muerte o lesiones graves de terceras personas o de la servidora o servidor; y,
- Fuerza intencionalmente letal.- Es el uso de armas de fuego con munición letal ante una amenaza inminente de muerte de terceras personas o de la servidora o servido
[5] Asamblea General de las ONU. (1979). Código de conducta para los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán usar la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el desempeño de sus tareas. (Art. 3)
[6] Art.5.l. Evasión o fuga.- Es la acción mediante la cual una persona se libera o elude la vigilancia a la que está sometida. De conformidad con la norma penal, se entenderá, también, que existe evasión o fuga cuando la persona detenida o privada de libertad se libera o elude la vigilancia a la que está sometida dentro o fuera de los centros de privación de libertad.
[7] Artículo 27. Uso excepcional de la fuerza en centros y contextos de privación de libertad.- Las servidoras y servidores del Cuerpo de Seguridad y Vigilancia Penitenciaria y de la Policía Nacional que resguardan los centros de privación de libertad, en el ámbito de sus competencias legales y en observancia irrestricta de los principios y disposiciones establecidas en esta Ley, están autorizados para utilizar la fuerza, únicamente, en las siguientes circunstancias: (…) g. En casos de evasión o fuga, o intento de evasión o fuga (…)
[8] «Art. 274.- Evasión o fuga.- La persona que por acción u omisión permita que una persona privada de libertad se evada o fugue de un centro de privación de libertad en cualquiera de sus tipos, o de un centro de adolescentes infractores, o durante la ejecución de un traslado, remisión o actividad derivada de la privación de libertad o custodia del Estado, será sancionada con pena privativa de libertad de uno a tres años. Si el sujeto activo del delito es una servidora o un servidor público, la pena será de tres a cinco años de privación de libertad (…)”.