Las estrategias de reforma judicial en América Latina

Jueves, 24 de noviembre de 2005

 

Las estrategias de reforma judicial en América Latina

Por: Dr. Juan Enrique Vargas
Director Ejecutivo del Centro de Estudios
de Justicia de las Américas
Implementando el Nuevo Proceso Penal
en Ecuador: Cambios y Retos / ISBN o-9674696-2-7
http://www.dplf.org/Ecuador_pub/3-Cap1a-Vargas.htm

 

HAY MUCHAS Y MUY BUENAS RAZONES que explican el actual cambio y la mayor atención que está recibiendo un sector judicial, como decíamos, tradicionalmente abandonado. Entre otras se pueden mencionar la revalorización de los sistemas democráticos de gobierno, con el impacto que ellos aparejan sobre la demanda de respeto a los derechos humanos fundamentales. Igualmente ha sido un factor determinante en este sentido el proceso de intensa transformación económica que han vivido nuestros países, que trae consigo una necesidad cada vez mayor de reglas claras y estables y de un sistema judicial eficiente y predecible en su aplicación. Es posible señalar a la propia participación de la cooperación internacional en el área como un factor que de suyo ha influido en el impulso a los cambios.
Pero no es sobre las causas sobre lo que quisiera referirme en esta oportunidad. Más bien deseo hablarles sobre los contenidos de esas reformas o, incluso con mayor precisión, sobre las estrategias que están detrás de ellas. Detenernos, aunque sea brevemente, en estos aspectos, tengo la impresión, puede ser de enorme utilidad para develar el sentido de los cambios y, sobretodo, indicarnos la mejor forma de manejarlos.

Tres grandes estrategias

En este momento en América Latina se están desarrollando tres grandes estrategias de reforma judicial. Debo señalar que me estoy refiriendo específicamente a la reforma judicial, no a la reforma legal, que sin dudas tiene alcances mucho mayores, pues toca temas distintos. Mi enfoque se limita a aquellas iniciativas que intentan modificar el funcionamiento de las instituciones judiciales.
Estas tres estrategias nacen de diagnósticos distintos, interpelan a actores diferentes, utilizan instrumentos diversos y presentan consecuencias, creo, que son también bastantes disímiles en sus resultados.
No pretendo yo construir una tipología que agote el tema. Es más, todas estas clasificaciones, con el afán de facilitar la comprensión de la realidad a través de su simplificación, siempre corren el riesgo de reducirla en demasía, eliminando los matices que en última instancia permiten entenderla en toda su extensión.
Por otra parte, resulta indispensable apuntar que ninguna de las estrategias tipos que se señalarán se dan con absoluta pureza en los países de la región. Siempre encontraremos diferentes suertes de híbridos, con elementos comunes de varias de ellas a la vez, o no plenamente identificable con una a cabalidad. Con tales salvedades paso a explicar mi visión de los procesos de reforma en la región.

Ingeniería Institucional

Una primera estrategia que es posible identificar y que denominaré de "Ingeniería Institucional" centra su diagnóstico de los problemas del sistema judicial en las deficiencias en su gobierno que presenta y en la calidad de las personas que en él operan. Es bastante común encontrar que, a partir de las deficiencias en el entramado institucional de los sistemas judiciales y de la calidad e independencia de los funcionarios que lo integran, especialmente los jueces, se dé inicio a dos tipos de reformas que prácticamente a todos nuestros países les ha tocado vivir, aunque ciertamente con diferentes magnitudes. Estas reformas apuntan, por un lado, a la creación de nuevos sistemas de gobiernos de los sistemas judiciales, como lo son los Consejos de la Magistratura y, por la otra, a la introducción de modificaciones intensas a los regímenes de carrera judicial, e incluso alteraciones a la propia composición de los poderes judiciales. Hemos visto como varios países de nuestro continente en los últimos años han llegado a sufrir cambios bastantes radicales y traumáticos en la integración de los sistemas judiciales.
Esta estrategia tiene como actores o líderes a instituciones y personas que están fuera del sistema judicial. Esta es la característica, yo diría, más típica de esta estrategia, y ella la liga fuertemente a las coyunturas políticas de los países. Es decir, estas reformas las más de las veces tienen tras de sí motivaciones políticas de carácter bastante contingente. Si bien el diagnóstico que las anima pareciera apuntar a problemas endémicos de los sistemas judiciales, sus detonantes son por lo general críticas muy acotadas al desempeño de ciertos jueces, en cuanto a su calidad, su idoneidad moral o su independencia, críticas que generalmente están asociadas al comportamiento de esos jueces en períodos históricos especialmente sensibles o ante situaciones o casos emblemáticos. Es por ello que la participación de los propios jueces y demás operadores del sistema judicial de los países ha sido mínima en estos procesos de cambios, los que aparecen diseñados más bien contra los jueces que con ellos.
En cuanto al medio utilizado para realizar tales cambios, preferentemente se ha acudido instrumentos legales, a la dictación de nuevas leyes, ya sea reformas institucionales o normas sobre carrera judicial. La aprobación de estas leyes, por el tipo de reforma de que se trata y por el escenario en que se da (los Parlamentos) ha aparejado normalmente una fuerte discusión política

Tecnocrática modernizadora

Una segunda estrategia la podríamos denominar, "tecnocrática modernizadora". Tras ella encontramos un diagnóstico que indica que los sistemas judiciales funcionan mal básicamente porque están mal organizados, porque no hay en ellos un diseño organizacional, ni una definición de procesos, ni un modelo de gestión acordes con el servicio que se desea entregar. El problema residiría entonces en que los sistemas judiciales no han incorporado a su funcionamiento los avances que las disciplinas ligadas a la gestión y que la tecnología ha ido desarrollando hasta la actualidad, continuando ellos funcionando de la misma forma como lo hacían durante la época de la colonia. Hay ciertas imágenes de los sistemas judiciales que manifiestan claramente estos problemas: la forma como se archivan los expedientes, las agujas con que se cosen, etc.
Como se comprenderá, esta estrategia resalta con un especial énfasis la idea de que la justicia, más allá de ser un valor y muy trascendente, consiste en un servicio público que tiene que satisfacer las necesidades de unos usuarios o clientes.

Gente que concurre a los tribunales con un problema, solicitando algo para lo cual requieren de una solución, pronta y adecuada. La "calidad del servicio" pasa en esta mirada a ser un indicador crítico de los servicios judiciales, frente al cual nuestros sistemas actuales, sin duda, no salen bien parados.
En esta dirección, las reformas paradigmáticas consisten en nuevos modelos de organización de los tribunales, específicamente la creación de tribunales corporativos, con secretarias únicas para un conjunto más o menos amplio de jueces; un nuevo diseño de gestión para los tribunales, con especial énfasis en la profesionalización de la misma ­que los jueces se dediquen a juzgar y los administradores a gestionar- y en la incorporación de la tecnología (informática especialmente).
Ha sido muy relevante en estos cambios la acción de la cooperación internacional, particularmente los bancos multilaterales de crédito que operan en la región (el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial). Internamente, el liderazgo de estos esfuerzos reformadores se ha buscado sea asumido directamente por las cabezas de los sistemas judiciales, ya sean las Cortes Supremas o los Consejos de la Magistratura. La idea es que tratándose de reformas, por así decirlo, "gerenciales", es la cabeza de la institución el que tiene que comprometerse con ellas y llevarlas adelante, tal como sucede en una empresa privada o en cualquier otra institución pública.
En cuanto a los instrumentos, a diferencia de la estrategia anterior, hay un descreimiento radical respecto a las leyes como factor de cambio. Se parte de la base de que leyes hay muchas, de que el problema de los sistemas judiciales no es la falta de ellas, ni siquiera de que sean malas, sino que no se aplican y ello sucede por no existir los diseños organizacionales que permitan su puesta en vigencia. Para quienes sustentan esta visión, dictar nuevas leyes no garantiza que cambie nada. A diferencia del instrumento legal, estas iniciativas propugnan la utilización de los mecanismos propios de la gestión, introduciéndose en los diseños organizacionales, los procesos de trabajo, las estructuras de mando y de control, en fin en una serie de áreas donde pueden hacerse muchos cambios, sin que ello exija necesariamente alterar el estatuto legal de la institución o requiera hacerlo sólo en forma marginal.
Ayuda en esa dirección el que no se esté pensando en este caso en hacer cambios refundacionales - de una vez alterar el perfil completo de las instituciones del sector - sino más bien se pretende lograr el cambio y la mejoría luego de un conjunto de múltiples intervenciones acotadas, nada traumáticas una a una, pero que, tras un estrategia de hibridación, lograrían en definitiva transformar las organizaciones, haciéndolas funcionar no sólo distinto, sino mejor.

Roles y funciones dentro del sistema judicial

La tercera estrategia privilegia cambios sustantivos en la definición de los roles y funciones dentro del sistema judicial: se enfoca más al funcionamiento de la institución - lo que ella debe hacer y producir - que en la organización que ésta se da para lograrlo. En lo inmediato, le interesa más qué es lo que deben hacer los jueces, como profesionales y detentadores de poder público, que en la institucionalidad que los cobija. La reforma por antonomasia en esta dirección es la radical reforma procesal penal que muchos de nuestros países, entre ellos el Ecuador, han abordado en los últimos años, sustituyendo los tradicionales procesos inquisitivos y escritos por juicios acusatorios, orales y públicos. Pero también esta reforma ha alcanzado el área civil, donde se ha venido en los últimos años redefiniendo el espacio propio de lo jurisdiccional, lo que ha implicado ampliar enormemente la utilización de mecanismos alternos para resolver conflictos y desjudicializar asuntos administrativos que tradicionalmente han sido de competencia de los jueces, aun cuando no haya envuelto en ellos ningún conflicto que deba ser resuelto por un juez. También las reformas han significado en esta área modificar los sistemas procesales y los mecanismos de financiación de los sistemas judiciales.
Lo importante de esta reforma, es que ella importa una nueva definición de la función de los jueces y demás operadores del sistema judicial. Su rol es visto de una manera nueva y distinta, y es a partir de esa nueva definición de roles que comienza a construirse el sistema, lo que, indudablemente, debiera también terminar impactando en la organización de las instituciones y su gestión. Pareciera natural que si el juez ya no debe investigar y es otro, el fiscal, el que debe realizar esa función, y la defensa pasa a tener múltiples oportunidades para intervenir desde las etapas iniciales del procedimiento. Esas tres instituciones - poder judicial, Ministerio Público y defensoría - debieran pasar a organizarse de manera distinta a aquella que tenían cuando desempeñaban funciones diversas.
Los actores o líderes de este tipo de reformas provienen generalmente de fuera de los sistemas judiciales. Son excepcionales los casos en que los mismos jueces o fiscales son los que impulsan este tipo de reformas. Por lo general se trata entonces de un liderazgo y de unas reformas en buena medida impuestas exógenamente al sistema judicial, desde el mundo académico y político. Esto último no deja de tener sentido desde el momento en que estas reformas importan una fuerte redistribución del poder político en cada país. Con ellas el poder punitivo estatal cambia, en importante proporción, de manos, y éste no es un tema menor. Piénsese que es ese poder el que en buena medida define y justifica la propia existencia del Estado. Se trata entonces, desde todo punto de vista, de reformas refundacionales.
Estas reformas, por su naturaleza, reivindican el instrumento legal como la gran palanca de cambio en el sector. Lamentablemente, las más de las veces, no pasa de éste. Es decir, el gran cambio que ellas persiguen se queda en una nueva ley, cuya implementación práctica está rodeada de tantos vacíos e improvisaciones, además de una aguda falta de recursos, que impide su real materialización.
La idea que a partir de esta breve descripción quisiera transmitirles es que estas tres estrategias tipo de reforma judicial, que se han dado casi sin excepciones en nuestros países en los últimos años, han corrido por carriles absolutamente diversos y hasta enfrentados, lo que ha redundado en que ninguna de ellas haya satisfecho adecuadamente los objetivos que se tuvo en miras al iniciarlas. En definitiva, el problema central a mi juicio es la carencia de una visión integral de lo que los sistemas judiciales implican.
Una visión integral indica que lo primero que una institución debe tener claro, lo primero que debe definir correctamente, son las funciones que va a asumir, el problema que debe solucionar y la forma como ello lo va a hacer. Sin una definición adecuada de ello, aunque se organice de la mejor manera y funcione a la perfección, sus resultados serán deficientes. Por ello el problema que se plantean las reformas procesales llevadas a cabo en los últimos años en la región es el correcto: qué es lo que debe hacerse y quién debe hacerlo.

Organizar adecuadamente la institución

Pero ello no basta. Una vez definidas las funciones es menester organizar adecuadamente la institución para que pueda cumplirlas correctamente. En esta mirada, la organización, el gobierno y el poder dentro de las instituciones del sistema, dejan de ser un tema en sí mismo para pasar a ser un tema en función del cumplimiento de la misión propia de esas instituciones. Es absurdo entonces discutir sobre la mejor organización sin haber definido en forma previa, y de manera correcta, lo que esa organización debe hacer. El problema es que en nuestros países gastamos a veces demasiado tiempo discutiendo cómo se va a integrar una institución, antes de definir qué va a hacer ella.
Una vez definidas funciones y organización, hay que asumir el desafío de dotar de una estructura de recursos y de gestión a esa institución acorde con sus cometidos. Este tema a algunos les puede parecer trivial o secundario, sobretodo a los abogados, por la forma como tradicionalmente hemos sido formados. Sin embargo, es absolutamente crucial. Sin hacerse cargo de estos problemas en forma seria, es imposible que la mejor de las leyes opere. Son estos temas los que en definitiva marcan la diferencia en las instituciones.

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