La Prueba en el Proceso Contencioso
Administrativo

Autor: Dra. María del Carmen Jácome Ordoñez

Introducción

La jurisdicción contencioso
administrativo reviste particular importancia por cuanto tutela fe los derechos
subjetivos de los ciudadanos y controla la legalidad de las actuaciones de la
administración.

Entonces, el ciudadano
afectado por alguna actividad administrativa tiene la certeza de que el marco constitucional y
legal ecuatoriano garantiza la impugnación de todas las actuaciones, contratos,
hechos, y hasta las omisiones administrativas que atenta contra el orden
jurídico.

Ahora bien, con la vigencia
del Código Orgánico General de Procesos, los ciudadanos al acudir a la
jurisdicción contencioso administrativa, deben tomar en cuenta que en la
actualidad es necesario contar con la prueba suficiente para lograr desvanecer
las presunciones de legitimidad y ejecutoriedad de que gozan todas las
actuaciones de la administración; y, que implica que la carga de la prueba sea
de responsabilidad del administrado afectado en sus derechos subjetivos
presuntamente negados o no reconocidos total o parcialmente; situación de
desventaja procesal que sin lugar a dudas implica una mayor responsabilidad en
el litigio por parte de los abogados que acceden a esta jurisdicción, quienes
deberán anunciar y presentar sus pruebas juntamente con la demanda justificando
qué y para qué se presenta.

Resulta evidente que el Código Orgánico General de
Procesos impone una tarea de anticipación probatoria a los litigantes, por lo
que, de manera previa a presentar la demanda, se deberán conseguir las pruebas
necesarias para lograr que su pretensión prospere. El espíritu de la novel
normativa ecuatoriana respecto de la oralidad, es lograr que en la audiencia se
reúnan los distintos sujetos procesales con el objeto de que en conjunto actúen
la prueba anunciada, logrando al fin una verdadera interacción entre las partes,
lo cual implicará una mayor responsabilidad en la preparación de la defensa del
caso.

Hay quienes, antes de calificar
al proceso como oral, prefieren calificarlo como ?concentrado?. De hecho, para
Chiovenda, el principio de concentración puede calificarse como ?la principal
característica del proceso oral?, lo cual implica que todas las partes estén
reunidas en un mismo lugar, alcanzando una verdadera inmediación, presentando
sus argumentos y pruebas en audiencia, lo cual además de abreviar el proceso,
facilita su resolución.

La Carga de la Prueba

Originalmente se concibió al
proceso contencioso administrativo con un carácter meramente revisor del acto
administrativo, es decir el proceso estaba sustentado en el acto. Con el paso
del tiempo el objeto del proceso contencioso administrativo ha ido
evolucionando; y, ya no es el acto administrativo el presupuesto procesal
indispensable para acudir a esta jurisdicción sino las pretensiones que las
partes deducen en el proceso; y, en este aspecto el artículo 142 No. 9 del
Código Orgánico General de Procesos constituye un gran avance pues el
accionante tiene la obligación de determinar su pretensión y de esa manera
quedará delimitado el objeto procesal.

La nueva normativa en
vigencia comporta la posibilidad de que le ciudadano que acude a la
jurisdicción contencioso administrativa adopte cualquier medio de prueba
pertinente para su defensa, y únicamente se le puede negar la práctica de las
pruebas anunciadas mediante decisión
motivada en aquellos casos en que notoriamente se acredite que no es relevante
para el proceso.

Se debe tener en cuenta que
la carga de la prueba puede presentar singularidades en el ámbito del proceso
contencioso administrativo por cuanto
está de por medio el interés público.

Al efecto, es necesario
recordar que la jurisdicción contencioso administrativa existe para equilibrar
las prerrogativas o potestades estatales y los derechos de los ciudadanos,
haciendo un necesario control y tutela de derechos de los ciudadanos, sin
perder de vista el bien común.

Entonces, la carga de la
prueba corre a cargo del ciudadano, quien debe tener presente que al impugnar
las actuaciones administrativas está en la obligación de desvanecer las
presunciones de legitimidad y ejecutoriedad de las cuales goza toda actuación
administrativa; entendidas la primera como la presunción de validez y de haber
sido emitido conforme a derecho; en tanto que la ejecutoriedad implica la
obligatoriedad de cumplimiento sin que la administración pública deba ser
obligada a acudir a la instancia judicial para obtenerlo.

Sin lugar a dudas la carga
de la prueba a cargo de los ciudadanos es la labor más difícil que tienen; y
por ello es tan importante contar con las pruebas necesarias permitan a la
jurisdicción contencioso administrativa realizar un efectivo control de
legalidad de las actuaciones de la administración.

Los Medios Probatorios

En el proceso contencioso
administrativo tradicional los medios probatorios más utilizados son el
pericial y el documental, esto debido fundamentalmente a la cantidad de
materias especializadas que son de competencia de la jurisdicción contencioso
administrativa y que requieren de apoyo técnico (hidrocarburos,
telecomunicaciones, ambiente, mercado, propiedad intelectual, electricidad,
etc.); y, a la trascendencia que tienen los expedientes administrativos,
producto del sistema escrito que ha imperado durante años.

La existencia del expediente
administrativo sin lugar a dudas es lo que configura de manera diferente la
prueba en el proceso contencioso administrativo, ya que en éste se recogen
todos los hechos y actuaciones realizadas en la sede administrativa de manera
ordenada y secuencial, por lo que, en la mayor parte de los casos, la prueba a
requerirse estará en manos de la propia administración; en tanto que nuevos
hechos de prueba resultan escasos en este tipo de procesos.

Dentro de la práctica de la
prueba en un juicio contencioso administrativo es importante tomar en cuenta,
los siguientes aspectos:

a) El expediente administrativo que se debe conformar
previamente a la expedición del acto impugnado sobre todo en temas relacionados
con la potestad sancionadora de la administración.

Es una pieza
fundamental de la prueba, por lo que, en la demanda debe solicitarse que la
administración envíe el mismo al Tribunal; de no enviarlo, ya porque no existe,
ya porque considera inconveniente, se toma como presunción de ilegalidad del
acto administrativo impugnado, desde luego desde que se ha reclamado la
morosidad de la administración;

b) Dentro del término respectivo puede pedirse la práctica de todas las pruebas señaladas e
en el Código Orgánico General de Procesos, excepto la declaración de parte para
autoridades públicas, en reemplazo de la cual, la ley establece que se ordenará
e informe con juramento de la autoridad respecto de los hechos con respecto a
los cuales se le haya solicitado. Situación completamente lógica por cuanto la
autoridad pública no actúa a título personal sino en representación de un
órgano administrativo y responde en tal virtud;

c) Igualmente tiene singular importancia en esta clase de
juicios la solicitud de exhibición de documentos por parte de la administración,
ya dentro de una inspección judicial, ya independiente de ella.

Esta prueba tiene su
razón de ser por la dificultad que el ciudadano encuentra al momento de
requerir sus documentos probatorios a la administración pública, y en caso de
que exista una presunción fundamentada de que las evidencias podrían
desaparecer, se podría preconstruir la prueba o de considerarlo necesario,
solicitar judicialmente su acceso;

d) El Tribunal Contencioso Administrativo tiene plena
potestad para ordenar de oficio todas las pruebas que considere oportunas para
su más acerrada decisión;

e) Existe la posibilidad de presentar prueba nueva, siempre
que se acredite que no fue de conocimiento de la parte a quién beneficia o que
habiéndola conocido no se pudo conseguir la misma.

Por lo tanto, el
Código Orgánico General de Procesos permite una amplia gama de posibilidades
para que los ciudadanos puedan ejercer a plenitud sus derechos frente a la
actuación de la administración, procurando una igualdad real entre las partes y
un litigio honesto y transparente.

Es importante recalcar que
el proceso por audiencia surge como alternativa para paliar lo que se ha
entendido como uno de los grandes males del sistema escrito que es la pérdida
de contacto del juez con el proceso y sus sujetos, y las dificultades que ello
genera para la apreciación de la prueba.

Por eso es preciso procurar
que el juicio se realice en presencia de todos los sujetos procesales, sin
interrupciones de ninguna clase, de modo que sea posible apreciar de manera
adecuada la prueba actuada en el proceso, lo cual facilitará la resolución de
la causa de manera justa y proporcionada.

Sin lugar a dudas la
actividad probatoria reviste particular importancia en la jurisdicción
contencioso administrativa y con la expedición del Código Orgánico General del
Procesos, se procura una mayor precisión y simplificación para que los procesos
sean resueltos de manera ágil y oportuna, y de esa manera lograr una
jurisdicción contencioso administrativa eficiente.

Dra. María del Carmen Jácome Ordoñez

Jueza del Tribunal Distrital de lo
Contencioso Administrativo de Pichincha

Artículo
publicado en el Boletín Institucional No. 24
de la Corte Nacional de Justicia.