El desacato y sus formas de entenderlo

Dr. Néstor Arboleda Terán

H ABLAR DE DESACATO SE HA PUESTO DE MODA desde cuando ha arreciado la polémica sobre la venta de las acciones de las empresas distribuidoras de electricidad que, al contrario de lo que dicen ciertos grupos, ya son privadas (Empresa Eléctrica Quito Sociedad Anónima, por ejemplo).
Ahora bien ¿Qué es el desacato? ¿La legislación ecuatoriana tipifica el delito de desacato? ¿El Tribunal Constitucional puede perseguir y sancionar el desacato de sus resoluciones?
Este análisis intentará responder a esas preguntas. Existen dos formas de entender el desacato. En el sentido estricto y en el sentido lato o amplio.

Estricto

En el sentido estricto, el desacato es un delito contemplado en legislaciones de varios países que tipifica un abuso de la libertad de expresión y comprende ataques contra la honra y buena reputación de servidores públicos, políticos y autoridades. “Las leyes de insulto o desacato existen en todos los países excepto en Argentina, Colombia, Estados Unidos y Paraguay, y conllevan penas de cárcel…En México, la pena se aumenta hasta seis años cuando se comete un delito a través de la prensa en contra de un funcionario. En Puerto Rico se considera desacato una publicación groseramente inexacta o falsa sobre un procedimiento judicial”.

En el caso del Ecuador no existe una ley que tipifique el delito de desacato. La Procuraduría General del Estado, al responder una consulta sobre las leyes de desacato en la legislación ecuatoriana del relator para la libertad de expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, mediante oficio No. 04943 de 19 de mayo de 1999, sostuvo:
“…la legislación ecuatoriana establece en el Código Penal una disposición que puede ser entendida como una ley de desacato, que está contenida en el siguiente artículo:

Art. 128. El que públicamente, y fuera de los casos previstos en este Código, incitare o fomentare por cualquier medio el separatismo, o el que ofendiere o vilipendiare a las instituciones públicas o a la fuerza pública, el que cometiere cualquier burla o desacato, con palabras o acciones, contra la Bandera, el Escudo o el Himno de la Patria, será reprimido con prisión de seis meses a tres años y multa de quinientos a mil sucres”.

Esta es la única disposición existente en nuestra legislación que puede ser entendida como ley de desacato, o como norma que penaliza la expresión que ofende, insulta o amenaza a un funcionario público en el desempeño de sus funciones…”
No obstante que la interpretación de la Procuraduría es extensiva y lee funcionario público donde dice instituciones y fuerza pública, de aceptar su criterio, no tendría consecuencia alguna el hacer caso omiso de una resolución del Tribunal Constitucional.

Amplio

En el sentido amplio, el desacato, según el diccionario Pequeño Larousse, Ilustrado, es la irreverencia, falta de respeto, delito que se comete insultando a funcionarios públicos.

Para que esta irreverencia, falta de respeto, desobediencia, insultos, sean consideradas delito, deberían estar debida y anticipadamente tipificadas conforme los principios penales de la reserva legal y la interpretación estricta de la ley penal.

La reserva legal.- El art. 23, numeral 1 de la Constitución y el art. 2 del Código Penal establecen el principio de la reserva legal, traducido en el aforismo latino nullum pena nullum crime sine lege, esto es: No hay delito ni pena si no hay ley que los tipifique previamente.

La interpretación estricta de la ley. – Art. 4 del Código Penal: Prohíbese en materia penal la interpretación extensiva. El juez debe atenerse, estrictamente, a la letra de la Ley. En los casos de duda se la interpretará en el sentido más favorable al reo.

En relación con este principio, bien podríamos concluir que el Código Penal no tipifica el delito de desacato, al menos no con ese nombre y en relación con la conducta de un funcionario público.

Sin embargo, el Código Penal parece referirse al asunto en cuatro partes: en el art. 128, ya citado; en los arts. 228 al 234 que hablan del delito de rebelión; en los artículos 249 al 255 que se refieren a la desobediencia a las órdenes de las autoridades; y el art. 493, que tipifica la injuria calumniosa o no calumniosa contra la autoridad.

Todos estos artículos tienen algunos elementos que podrían aplicarse al caso de desobediencia de una resolución del Tribunal Constitucional, pero ninguno reúne todos los elementos y, por tanto, ortodoxamente, no podría ser invocado, según el principio de la interpretación estricta de la ley penal.

Impedimento

El artículo que más se ajustaría a la figura del desacato es el 255, que dice:

Art. 255.- El juez que se arrogare atribuciones propias de las autoridades políticas o administrativas, o impidiere a éstas el ejercicio legítimo de las suyas, será reprimido con multa de cincuenta a doscientos sucres.

En la misma pena incurrirá todo empleado del orden político o administrativo que ejerciere atribuciones judiciales, o impidiere la ejecución de una providencia o decisión dictada por el juez competente.

En el caso que nos ocupa, existiría un empleado del orden político, pero no en el ejercicio de atribuciones judiciales y, además, su conducta no estaría encaminada a impedir que se cumpla una providencia o decisión dictada por el juez competente. No impediría. Simplemente no la cumpliría.

En cuanto a la providencia o decisión, si esta emanara del Tribunal Constitucional, no podría entenderse que es un juez competente porque este organismo no es un juzgado ni ejerce jurisdicción en el sentido estricto de juzgar y ejecutar lo juzgado, según el concepto del Código de Procedimiento Civil.

Tampoco forma parte de la función judicial. Es un órgano sui generis que se encarga del control constitucional, conformado por vocales ­ como los llaman la Constitución y la ley – y no por jueces. De acuerdo con el numeral 2 del art. 276 de la Constitución Política de la República, el Tribunal Constitucional es el organismo encargado de conocer y resolver sobre la inconstitucionalidad de los actos administrativos de toda autoridad pública.

Adicionalmente, la pena (de cincuenta a doscientos sucres, menos de un centavo de dólar) es tan ridícula, que no tiene importancia alguna.

La desobediencia

Otro artículo del Código Penal que pudiera aproximarse a la conducta examinada, es el 234:

Art. 234.- Los que, fuera de los casos expresados en este Código, desobedecieren a las autoridades cuando ordenaren alguna cosa para el mejor servicio público, en asuntos de su respectiva dependencia y de acuerdo con sus atribuciones legales, serán reprimidos con prisión de ocho días a un mes.
Pudiéramos convenir que el Tribunal Constitucional es una autoridad, pero, de ninguna manera entender que una resolución, en un caso sometido a su conocimiento, es una orden. Por tanto, no se cumple el tipo.

Incumplimiento de hecho

En la práctica, el TC no ha podido hacer cumplir sus resoluciones y menos perseguir el desacato, a pesar de que lo ha denunciado ante el Ministerio Público. Ese es el caso de las resoluciones derivadas del congelamiento de los fondos en los bancos.

Producida la resolución, el TC la remitió a la Fiscal General que declaró que no podía hacerla cumplir. Por eso se vio forzado a emitir otra resolución, la No. 86 del Tribunal Constitucional publicada en Registro Oficial Suplemento 100, de 16 de junio de 2000, para declarar que “la resolución del 9 de febrero del 2000 es clara y por tanto es de responsabilidad de la Ministra Fiscal General aplicarla conforme sus atribuciones y observase que la Resolución No. JB-2000-200 de la Junta Bancaria, de 9 de marzo del 2000 es uno de los hechos supervenientes que incumplen con la Resolución 078-99-TP de 8 de noviembre de 1999, que declaró inconstitucional el Decreto Ejecutivo 685 de congelamiento de fondos en el sistema bancario”.

En esta resolución, el TC reconoce que no cuenta con una norma legal “para sancionar de manera directa a los responsables del incumplimiento de sus resoluciones, como le faculta la citada disposición constitucional, por cuyo motivo ha acudido al Ministerio Público”.

Dicen los considerandos de la resolución,
“En el caso No. 249-99-TC.

Considerando:
Que, la señora Ministra Fiscal en oficio No. 000839-MFG de 28 de febrero del 2000 señala que la declaratoria de desacato parcial no constituye una causa suficiente para formular una excitativa;
Que, la Resolución No. 078-99-TP de 8 de noviembre de 1999 no ha sido acatada o cumplida en su totalidad por las autoridades públicas encargadas de tal propósito ni por los bancos y entidades financieras;
Que, la resolución del Tribunal, al establecer que se regularán los mecanismos de devolución de los depósitos en el plazo indicado, de ninguna manera autorizó la implantación de nuevos congelamientos de depósitos;
Que, por otra parte, el señor Procurador General del Estado mediante oficio No. 11170 de 16 de marzo del 2000, ratifica su dictamen inicial de 10 de marzo de este año (oficio número 11055), en el que advierte a las autoridades sobre lo dispuesto en el artículo 251 del Código Penal “que es a donde conduce lo señalado en el numeral 3 de la Resolución” del Tribunal Constitucional publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 25 de 25 de febrero del año 2000;
Que, mediante Resolución JB-2000-200 de 9 de marzo del 2000, la Junta Bancaria dicta unas “Normas para la aplicación de la Resolución No. 078-99-TP de 8 de noviembre de 1999, emitida por el Tribunal Constitucional”, las mismas que se apartan de manera expresa de lo resuelto por este último organismo;
Que, conforme a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 278 de la Constitución Política, este Tribunal está facultado para vigilar el cumplimiento de sus resoluciones, una vez transcurrido el plazo allí determinado;
Que, el Tribunal no cuenta con la norma legal respectiva para sancionar de manera directa a los responsables del incumplimiento de sus resoluciones, como le faculta la citada disposición constitucional, por cuyo motivo ha acudido al Ministerio Público;
Que, particularmente, las resoluciones sobre inconstitucionalidad adoptadas por este Tribunal deben acatarse en forma universal y obligatoria pues, de otro modo, se altera el estado social de derecho; y…”

La rebelión

Comentario aparte merece la cita sobre el pronunciamiento del Procurador General del Estado, que se remite al art. 251 del Código Penal que, leído bien, se refiere a la rebelión:

Art. 251. – Cuando, coligándose dos o más funcionarios públicos o cuerpos depositarios de alguna parte de la autoridad pública, sea en una reunión, o por diputación, o correspondencia entre ellos, concierten alguna medida para impedir, suspender o embarazar la ejecución de una Ley, reglamento u orden superior, serán reprimidos con prisión de seis meses a cinco años.
Si el concierto ha tenido lugar entre las autoridades civiles y los cuerpos militares o sus jefes, los que lo hubieren provocado serán reprimidos con tres a seis años de reclusión menor; y los otros, con tres a cinco años de prisión.

Efectos de la sentencia

El art. 59 del Reglamento Orgánico Funcional del Tribunal Constitucional, se remite al Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, en relación con el efecto de sus resoluciones.

El citado estatuto dice:
Art. 128.- EFECTOS EJECUTIVOS DE LAS RESOLUCIONES JUDICIALES.- Cuando un órgano judicial declare mediante auto o sentencia, la obligación de la Administración Pública Central o Institucional perteneciente a la Función Ejecutiva sometidas a este Estatuto a pagar una suma de dinero o ejecutar una obligación de hacer o no hacer, el cumplimiento de dicha providencia se lo debe realizar en un plazo máximo de treinta días contados desde su ejecutoria.
Si el TC no es un órgano judicial, si no emite sentencias ni autos, ortodoxamente no se puede aplicar esta referencia del reglamento.

Conclusiones

1. No existe el delito de desacato en la legislación ecuatoriana;
2. El delito más parecido, tipificado en el 255 del Código Penal, no puede aplicarse por la taxativa disposición legal que prohíbe la interpretación extensiva;
3. El Tribunal Constitucional reconoce que existe un vacío legal en virtud del cual no puede perseguir la desobediencia a sus resoluciones (menos aún sobre la base de una simple norma de un reglamento orgánico funcional);
4. El Ministerio Público ya se ha declarado incompetente en un caso anterior de trascendental importancia y se ha abstenido de perseguir el supuesto desacato.