Control Constitucional o Control de la Constitucionalidad

Jueves, 05 de marzo de 2009

¿Cuál es la verdadera atribución de la Corte Constitucional?

 

Autor: MSc. Pedro Javier Granja
Asesor de la Presidencia de la Primera Sala de la Corte Constitucional
Miembro de la Academia Iberoamericana de Altos Estudios Constitucionales
Secretario del Colegio de Abogados del Guayas

 

Una ya recurrente y muy obstinada confusión terminológica, originada probablemente por la marcada tendencia de los “constitucionalistas” ecuatorianos, la mayoría de ellos imbuidos aún por las tesis de nula igualdad, libertinaje e hipócrita fraternidad, conservadores in extremis, proclives al mero inventario de datos y sin mayor pilar académico, es el causante de la equivocada utilización del marbete “control constitucional”, tanto para los fenómenos que se observan en el nivel de abstracción que conocemos como supervisión de bienes públicos (control constitucional), como en el monitoreo de normas abierta o aparentemente contrarias al texto constitucional que corresponden a otra esfera (control de constitucionalidad).

Más de una vez escuchamos hablar de “control constitucional” como parte de las funciones del Tribunal o Corte Constitucional de una indistinta sociedad. Hemos podido incluso adquirir obras en diversos países de la Región, que pontifican sobre una presunta facultad de estos organismos, para realizar dicha tarea, lo cual, es coherente, sólo si se hace llana doxa, pero no se debería siquiera escuchar de quienes hemos escogido al Derecho como instrumento de liberación y profesión a un mismo tiempo.

La propia Constitución ecuatoriana, que, como ya lo hemos ponderado en investigaciones precedentes, constituye una de las más elaboradas e innovadoras piezas dentro la historia jurídica nacional y regional, en su Art. 429 prescribe, equivocadamente:

“La Corte Constitucional es el máximo órgano de control, interpretación constitucional y de administración de justicia en esta materia…”

Como podemos advertir, el propio texto constitucional, incurre en este pasaje, en una confusión lamentable, pues determina que entre las atribuciones de la Corte Constitucional, el ente con mayor trascendencia dentro de la nueva arquitectura jurídica del país, amén de lo que sostengan aquellos que se mantienen encasillados dentro de esquemas arcaicos, se encuentran: a) El control constitucional, b) la interpretación constitucional, c) y la administración de justicia, claro está, dentro de la esfera de la constitucionalidad. Es importante clarificar y consensuar la terminología que se emplea, ya que de otro modo dificultaremos innecesariamente la comprensión en los estudiantes de Jurisprudencia, la única esperanza real que nos resta para construir una sociedad en la que prime el respeto a los derechos fundamentales por sobre cualquier casta o secta autoritaria, al margen que éstas sean de derechas o de pseudo izquierdas.

Como podemos apreciar, de la lectura del texto del citado Art. 429 de la Ley Suprema, se hace referencia a una inexistente atribución de “control constitucional” que supuestamente recae en la Corte Constitucional, lo que no es así.

Es necesario investigar en forma responsable sobre el tema para hallar una clara distinción doctrinal y jurisprudencial, entre la esencia semántica de lo que implica el control constitucional y la base conceptual de lo que merece denominarse control de la constitucionalidad. A continuación me permito explicar las diferencias entre una y otra ficción legal:

Por control constitucional se entiende a la supervisión, que ciertos órganos, en virtud, del propio texto de la Carta Magna, realizan sobre BIENES, SERVICIOS Y ACTIVIDADES DE FUNCIONARIOS ESTATALES.

Vamos a graficar con un ejemplo claro. El Art. 211 de la Carta Política nacional dice:

“La Contraloría General del Estado es un organismo técnico encargado del control de la utilización de los recursos estatales, y la consecución de los objetivos de las instituciones del Estado y de las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos”.

Más adelante en el Art. 212 de la Constitución se determina lo siguiente:

“Serán funciones de la Contraloría General del Estado, además de las que determine la ley: 1. Dirigir el sistema de control administrativo que se compone de auditoría interna, auditoría externa y del control interno de las entidades del sector público y de las entidades privadas que dispongan de recursos público; 2. Determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal, relacionadas con los aspectos y gestiones sujetas a su control, sin perjuicio de las funciones que en esta materia sean propias de la Fiscalía General del Estado…”

Como podemos apreciar, la Contraloría si efectúa control constitucional, porque su propia naturaleza, la visión, misión y las actividades que ejecuta están destinadas a recaer sobre una materia muy diversa al radio de acción de la Corte Constitucional. Es por ello, que en el portal electrónico de la Contraloría General del Estado ecuatoriano se sostiene acertadamente que: “El sistema democrático tiene en la contraloría pública un instrumento fundamental para la prevalencia del principio del buen gobierno en el uso de los recursos estatales, fuente de legalidad y legitimidad en la acción del Estado”.

El galimatías terminológico, debe concluir en las propias aulas universitarias. Pero lamentablemente, se confía, más de una vez, la cátedra de Derecho Constitucional, a profesionales que sostienen dominar estos temas simple y sencillamente porque, en el mejor de los casos, ejercen la profesión pero no hacen academia. El control constitucional, desde una perspectiva conceptual, no es más que la actividad de comprobación, inspección, fiscalización, intervención de actividades públicas, bienes estatales y servicios que estos prestan. ¿Acaso la Corte Constitucional se creó para ocuparse de estos aspectos?

Ahora bien, en el teatro jurídico ecuatoriano, con la Constitución de reciente data, hace su aparición otro organismo, que también cumple funciones de control constitucional. Nos referimos al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.

Para muestra de lo precedentemente señalado, nos remitiremos al numeral 2 del Art. 208 de la Ley Suprema que prescribe:

“(Serán deberes y atribuciones del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, además de los previstos en la ley:) Establecer mecanismos de rendición de cuentas de las instituciones y entidades del sector público, y coadyuvar procesos de veeduría ciudadana y control social”.

La pregunta que generalmente surge entre nuestros estudiantes es, con más o menos frases, la siguiente: ¿Solamente estos entes están facultados para efectuar labores de control constitucional?

Frente a ello, debemos señalar que este es otro aspecto que indefectiblemente deja una impronta que diferencia al control constitucional con respecto al control de la constitucionalidad. No se trata de un simple ajedrez semántico. Mientras el primero puede ser efectuado por varios órganos, dependiendo de la arquitectura constitucional vigente en cada sociedad, el segundo está única y exclusivamente destinado al Tribunal o Corte Constitucional con efectos erga omnes (control concentrado) o a los jueces en general para un caso especifico (control a posteriori o lo que la escuela liberal se empecina en denominar control difuso) Ciertamente, en el caso ecuatoriano, el control constitucional es ejercido incluso por las Superintendencias. El inciso primero del Art. 213, ad essempio, dice:

“Las superintendencias son organismos técnicos de vigilancia, auditoría, intervención y control de las actividades económicas, sociales y ambientales, y de los servicios que prestan las entidades públicas y privadas, con el propósito de que estas actividades y servicios se sujeten al ordenamiento jurídico y atiendan al interés general. Las superintendencias actuarán de oficio o por requerimiento ciudadano. Las facultades específicas de las superintendencias y las áreas que requieran del control, auditoría y vigilancia de cada una de ellas se determinarán de acuerdo con la ley”.

A partir de este punto, dedicaremos unas líneas a explicar qué debe entenderse por control de la constitucionalidad. Éste, se conceptualiza como el andamiaje jurídico, en virtud del cual, para asegurar el cumplimiento de las normas constitucionales, y por ende la supremacía de la Carta Magna, se invalidan las normas de rango inferior que no mantengan conformidad y se sometan al imperio de las primeras. El control de constitucionalidad tiene como sustento el principio de la adecuación constitucional, esto presupone que, siendo la Constitución, la norma de mayor jerarquía dentro de una sociedad, a la cual deben sujetarse todas las leyes y normas de valor inferior, si éstas evidencian disconformidad con los preceptos contenidos en el Codex constitucional. De este modo, es evidente que el control de constitucionalidad aparece como una actividad bastante más compleja, ya que los parámetros de verificación que se deben manejar obligatoriamente para el ejercicio de esta actividad es absolutamente diverso del que se hace en la supervisión de tareas y bienes públicos (atribuciones de los órganos de control), lo que requiere, por lógica elemental, de un proceso de interpretación más amplio que la simple aplicación literal de un precepto o de la derivación de consecuencias jurídicas causales normativas derivadas de la mera constatación de los hechos que las anteceden y que le sirven de fundamento a su aplicación.

El Art. 436 de la Constitución nos aclara dudas que pudieren subsistir al respecto, cuando nos señala que la Corte Constitucional ejercerá, además de las que le confiera la ley, las siguientes atribuciones:

“1. Ser la máxima instancia de interpretación de la Constitución, de los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado ecuatoriano, a través de sus dictámenes y sentencias. Sus decisiones tendrán carácter vinculante”.

Esto implica necesariamente asumir funciones de control de la constitucionalidad, sencillamente porque la Corte deberá ejercer rigurosos exámenes a fin de determinar si un tratado internacional en el cual, el Ecuador pretenda insertarse, no adolece de divergencias con el texto constitucional. De manera que, para que se pueda proceder a suscribir cualquier acuerdo que trascienda nuestras fronteras, ineludiblemente se debe contar con una especie “visto bueno” de la Corte Constitucional. Como vemos no se trata de un asunto de simple Derecho. De allí que son muchos los operadores jurídicos, incluyendo jueces, fiscales y lo más preocupante asesores de órganos que necesariamente deben tener dominadores de la materia y no a privilegiados, que son titulares de serias dificultades en la comprensión primigenia de estos temas. Es que analizar el tema del control de la constitucionalidad desde la Corte Constitucional hacia los poderes públicos, al menos dentro del Derecho occidental, exige, reflexionar acerca de las relaciones entre un supraconcepto, como es el que encierra la democracia y el paradigma de estado, es decir, sobre las vinculaciones entre aquella forma de gobierno cuyo principio básico, no único, por cierto, es la esencia del mando por y para la multitud, parodiando a Negri, y los instrumentos de control que rigen en una determinada sociedad, entendidos estos últimos, en su dimensión francesa, de inspección, fiscalización, intervención y no de dominio o preponderancia.

Avancemos un poco más. Revisemos el contenido de los numerales 2, 3 y 4 del citado Art. 436 de la Constitución nacional

“2. Conocer y resolver las acciones públicas de inconstitucionalidad, por el fondo o por la forma, contra actos normativos de carácter general emitidos por órganos autoridades del Estado. La declaratoria de inconstitucionalidad tendrá como efecto la invalidez del acto normativo impugnado.

3. Declarar de oficio la inconstitucionalidad de normas conexas, cuando en los casos sometidos a su conocimiento concluya que una o varias de ellas son contrarias a la Constitución.

4. Conocer y resolver, a petición de parte, la inconstitucionalidad contra los actos administrativos con efectos generales emitidos por toda autoridad pública. La declaratoria de inconstitucionalidad tendrá como efecto la invalidez del acto administrativo”.

Respecto de estas facultades, soy de la opinión que el constituyente ecuatoriano, fue en cambio muy diligente. El texto es claro. Se establece la divergencia, ya examinada por los administrativistas, entre actos normativos (de carácter general) y actos administrativos (con efectos interpartes). Es evidente que el control de la constitucionalidad abarca esta esfera, puesto que frente a la alegación de supuestas garantías consagradas en el texto constitucional como consecuencia de actos, ora normativos, ora administrativos, cabe la estricta vigilancia de la Corte Constitucional, reitero, celoso protector de la Carta Suprema.

Examinemos, finalmente los numerales 6 y 10, del tantas veces aludido precepto jurídico constante en el Art. 436, del Código Político vigente:

6. Expedir sentencias que constituyan jurisprudencia vinculante respecto de las acciones de protección, cumplimiento, hábeas corpus, hábeas data, acceso a la información pública y demás procesos constitucionales, así como los casos seleccionados por la Corte para su revisión.

10. Declarar la inconstitucionalidad en que incurran las instituciones del Estado o autoridades públicas que por omisión inobserven, en forma total o parcial, los mandatos contenidos en normas constitucionales, dentro del plazo establecido en la Constitución o en el plazo considerado razonable por la Corte Constitucional. Si transcurrido el plazo la omisión persiste, la Corte, de manera provisional, expedirá la norma o ejecutará el acto omitido, de acuerdo con la ley.

Precisamente estas dos últimas atribuciones, son las que dejan la impronta de los postulados constitucionales que hoy tenemos, son las que le brindan al juez constitucional la vía para ejercer lo que la doctrina y la jurisprudencia constitucional alemana denominan "la libertad de configuración normativa", (que en el caso germano se extiende al legislador) y que permite a los miembros de la Corte Constitucional, su función de desarrollo de la Carta Magna y no de ser ciegos ejecutores de letras. Al tener la facultad de expedir sentencias vinculantes respecto de juicios de garantías, el letrado constitucional, puede y debe, hacer prevalecer en todo momento a la justicia por sobre la norma escrita, cuando ésta, por la complejidad de la realidad, presente vacíos o yerros evidentes. Un jurista incapaz de hacer este ejercicio ius filosófico, que no tenga una visión garantista, que desconozca el aporte de Ferrajoli, Carbonell, Zagrebelsky, sencillamente no puede formar parte del órgano garante de los derechos fundamentales por excelencia. Y de estos casos lamentables, sobran en un país como el nuestro, en el que para ser juez se necesitaba y se sigue precisando, presentar la credencial de afiliación a grupos de políticos titiriteros de la Ley, causantes del debacle intelectual y por supuesto moral de la administración de justicia. Casos de guardaespaldas de ciertos políticos, que estudiaron por correspondencia Derecho y que hoy son, por obvias razones, además de pésimos jueces y fiscales, obsecuentes siervos de éstos, constituyen un alto porcentaje en el Ecuador.

Por lo tanto, resta claro, que la Corte Constitucional no tiene atribuciones para ejercer control constitucional, pues ésta, le corresponde exclusivamente a los funcionarios especializados para cumplir estas tareas y que siendo de carácter administrativas derivan en ciertos casos en declaraciones jurídicas cuando se detecta el mal uso de bienes, servicios o de prerrogativas distorsionadas por los servidores públicos, en tanto que los exámenes propios del control de la constitucionalidad que debe hacer la Corte Constitucional, dejan ver la impronta del neoconstitucionalismo latinoamericano, del que se encuentra empapado nuestro nuevo escenario jurídico. De allí, que los jueces constitucionales, deban tener conocimientos no sólo de Derecho sino también de Historia Universal, Filosofía, Hermenéutica, entre otras ramas del saber, además de ser lo suficientemente independientes en el ejercicio de sus altas magistraturas, es decir, aquellos que no son poseedores de una acrisolada solvencia intelectual y moral, demostrarían un mínimo compromiso con el país, excusándose de formar parte de este organismo, que es el garante de la Constitución y por ende de los derechos fundamentales de sus ciudadanos.

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