Análisis
jurídico de la situación de los migrantes
Autor: Dr. Oscar Valenzuela
Morales
Ciudadanos irregulares en el limbo
jurídico
Ester
es una cubana mayor de cincuenta, quien se encuentra en Ecuador con estadía irregular
desde hace más dos años y sin que pueda regresar a su país, donde le impiden su
ingreso por política migratoria de su gobierno.
Durante
gran parte de su tiempo en Quito, Ester fue cajera en un restaurante, pero
perdió el empleo porque su lugar de trabajo fue vendido y no la volvieron a
contratar, aunque sus necesidades actualmente las atiende haciendo tortas y
pasteles por encargo. Hoy, mientras espera el permiso para regresar a su país,
vive en un pequeño departamento arrendado, donde pasará Navidad y Año Nuevo
alejada de sus hijos y nietos que viven en La Habana.
Hace
más de seis meses ella comenzó sus trámites para regresar a Cuba, país al que
le está vedado su ingreso porque pasó fuera más de 11 meses y perdió su
residencia. Aunque le gustaría quedarse a vivir en Quito, ya perdió todas las
esperanzas de poder hacerlo tras haber agotado todos los caminos para
regularizarse en Ecuador.
En
el Consulado cubano ha tenido varias entrevistas, en una de las cuales entregó una
serie de exámenes médicos que le pidieron, entre ellos el de VIH y una
radiografía del tórax, además del record policial ecuatoriano; ahora espera que
de un momento a otro le permitan volver a La Habana con la experiencia vivida y
las frustraciones al hombro como equipaje.
La
situación de Ester es igual a la de centenares de cubanos que permanecen en
Ecuador de manera irregular, pero que tampoco pueden regresar a su país por las
dificultades que le ponen sus propias autoridades.
A
principios del próximo año autoridades migratorias y cubanas volverán a
reunirse por tercera ocasión en Quito para tratar la situación de los ciudadanos
caribeños irregulares en el país, porque el gobierno ecuatoriano se ve impedido
de regresarlos, porque volverían a ser devueltos al Ecuador
por la policía cubana.
Así es que esos ciudadanos irregulares simplemente están en el
limbo jurídico y muchos se encuentran trabajando como guardias de seguridad en
bares y discotecas o como peluqueros en salones de belleza de La Mariscal, en
Quito, sin contrato de trabajo, sin seguro social y ganando sueldos por debajo
del mínimo. Ellos están en una situación similar a la que viven muchos
ecuatorianos en Estados Unidos y Europa.
Entre
el año 2007 y junio de 2013 ingresaron
al Ecuador 134.115 cubanos, mientras que salieron 122.193 personas de
esa nacionalidad y permanecían al final de la fecha indicada 11.922 personas.
Ahora el gobierno ecuatoriano exige a los cubanos para ingresar el
Ecuador como turistas, solamente por tres meses al año, una carta de invitación
de un ecuatoriano o extranjero que haya pagado el último año un impuesto a la
renta por US$ 12.500. ¿Y dónde queda la práctica efectiva de ?la
libre circulación de las personas en la región? proclamada en el Art. 423 numeral 5 de la Constitución de la República?
?Art. 423.- La integración, en especial
con los países de Latinoamérica y el Caribe será un objetivo estratégico del
Estado. En todas las instancias y procesos de integración, el Estado
ecuatoriano se comprometerá a:
5.
Propiciar la creación de la ciudadanía latinoamericana y caribeña; la libre
circulación de las personas en la región; la implementación de políticas que
garanticen los derechos humanos de las poblaciones de frontera y de los
refugiados; y la protección común de los latinoamericanos y caribeños en los
países de tránsito y destino migratorio?.
Desavenencias con la Constitución
En
materia de movilidad humana el Ecuador actualmente anda al revés de lo que
manda la Constitución de la República, especialmente sobre los derechos de
igualdad ante la Ley, de migrar y del
principio de la ciudadanía universal. En efecto, esos derechos se encuentran
seriamente lesionados, a pesar que están proclamados en la Constitución de la
República:
?Art.- 416.- Las
relaciones del Ecuador con la comunidad internacional responderán a los
intereses del pueblo ecuatoriano, al que le rendirán sus responsables y
ejecutores, y en consecuencia:
6.- propugna el
principio de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los habitantes
del planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero como elemento
transformador de las relaciones desiguales entre los países, especialmente
Norte-Sur».
Exigencia de
visas
Para
demostrar nuestro aserto, recordamos que el 3 de septiembre del 2010 el
gobierno ecuatoriano volvió a exigir visa de turismo a los ciudadanos de Afganistan, Bangladesh, Eritrea,
Etiopía, Kenia, Nepal, Nigeria, Pakistán y Somalia. Tiempo después se
incorporó a la lista China y luego se exigió la carta de invitación a los
ciudadanos cubanos.
El argumento
utilizado por autoridades ecuatorianas para justificar el pedido de visa para
los nacionales de los Estados de África y Asia indicados, que entre paréntesis se
encuentran entre los más pobres del mundo, fue que se había detectado un flujo inusual de personas de esas naciones,
a lo que se agregaba el hecho de la necesidad de prevenir actos delictivos como
la trata de personas y el tráfico de drogas. Esta medida fue anunciada como
temporal, aunque en la práctica se ha extendido indefinidamente en el tiempo.
Al
revisar las estadísticas oficiales de movimientos migratorios entre el año 2007
y junio de 2013, cuya fuente es la Dirección Nacional de Migración del
Ministerio del Interior, el argumento del ?aumento
inusual de personas? provenientes de esos países se desvanece
completamente.
Al
restar el total de ingresos de las salidas del Ecuador desde el 2007 al 30 de
junio del 2013, se desprende que permanecieron en este país un promedio de 276 ciudadanos
por el total de países a cuyos nacionales se les exige visa de turista, excepto
los chinos, cuya situación es distinta, siendo los paquistaníes quienes estaban en Ecuador en mayor número a
la fecha final mencionada (447 personas), mientras los afganos eran los que
menos había en Ecuador al final de ese período (39 personas).
Vinculación a ciertas nacionalidades
con actos ilícitos
Y
más aun se evidencia el hecho anotado, si el argumento para exigir visas a
determinados nacionales de países africanos y asiáticos se relacionó con una
supuesta medida de prevención para evitar que el Ecuador sea «utilizado como plataforma de bandas
internacionales para el tráfico de droga y la trata de personas». La
constatación entre lo afirmado y la realidad también demuestra que esa
afirmación es una falacia.
Como
antecedente a priori, resulta inaceptable que la delincuencia y el cometimiento
de delitos se vinculen, aunque sea de manera tangencial, con determinadas
nacionalidades. La delincuencia y el delito son actos que están relacionados
con los individuos, independiente de su origen étnico o nacional, caso contrario
se está estigmatizando y discriminando el ser extranjero.
En el estudio ?Ciudadanía Universal Informe
sobre Movilidad Humana Ecuador 2011?, realizado por la Coalición por las
Migraciones y el Refugio y que fuera publicado en junio del 2012, posterior a
la exigencia de visas para los nacionales de los países indicados de Asia y
África, se destaca que entre enero y septiembre del 2011 se registraron 89
noticias relacionadas con el delito de trata de personas, de las cuales se
abrió instrucción fiscal a 13 casos, se emitió dictamen acusatorio en solamente
cuatro casos y no se dictó ninguna sentencia.
Por otra
parte, en cuanto al delito de drogas, en
la página electrónica del Ministerio del Interior http://www.ministeriointerior.gob.ec/tag/droga/ del 20 de noviembre
de este año, bajo el título ?2013, un año sin precedentes en incautación de droga y captura de
delincuentes peligrosos? se destacó la ?incautación de 53 toneladas de droga, la
desarticulación de 16 bandas del crimen organizado en lo que va del 2013.? Este
anuncio, de por sí, desmiente el argumento oficial utilizado para solicitar
visas a los ciudadanos de los países asiáticos y africanos citados, pues el
delito del tráfico de drogas pareciera que va en aumento en vez de ir en
descenso.
En
síntesis, la eliminación progresiva de la ?condición
de extranjero? en el país es todavía una quimera, cuando se criminaliza
deliberadamente el término extranjero cada vez que se relaciona el delito
cometido por un sujeto con su condición de nacionalidad distinta a la de
ecuatoriano.
Entonces,
si el Ecuador proclamó la ciudadanía universal, especialmente la latinoamericana y caribeña, el progresivo
fin a la condición de extranjero y el derecho a migrar, tal como se señala en
este último caso en el Art. 40 de la Carta Fundamental, el gobierno
ecuatoriano, en un acto de consecuencia con la carta Fundamental y con los
principios que predica, debería volver a eliminar las visas de turista para
todas las personas, independiente de su nacionalidad, más aun cuando aquellos
provienen de los países más pobres de la tierra. Es bueno recordar que ?todos somos migrantes?, tal como
proclama la Secretaría Nacional del Migrante.
Residencia para
los nacionales sudamericanos
Al contrario de lo que sucede en Ecuador, donde cada vez
más se endurecen los requisitos para las personas que desean vivir en este país
como migrantes, por cambios en los reglamentos y Acuerdos Ministeriales o
simplemente por abusos de los funcionarios que los exigen sin ningún respaldo
jurídico, o porque sencillamente nada se hace por regularizar a las personas
extranjeras que se encuentran en situación irregular en el país, en Nuestra
América aparecen aires frescos como el ?Acuerdo sobre Residencia
para Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile? y el ?Acuerdo sobre documentos de Viajes Acuerdo
sobre Documentos de Viaje de los Estados del MERCOSUR?.
El Acuerdo que permite la residencia en cualquier país
sudamericano fue aprobado por la Asamblea Nacional del Ecuador el pasado 3 de
diciembre, según manda el Art.
120, numeral 8 de la Carta Fundamental, luego de su
publicación en el Registro Oficial Suplemento N° 64 del 22 de agosto del 2013. En tanto, el Acuerdo que eliminó el requisito de pasaporte como
documento exclusivo de viajes fue publicado en el Registro Oficial N° 456 del
29 de octubre del 2008.
A pesar que en
la práctica Ecuador navega en contra del viento en materia migratoria, y aún en
contra de lo que establece su propia Carta Fundamental, firmó ambos instrumentos
internacionales, hecho que de por si es encomiable y de todas maneras
constituye un acto muy destacado.
El Tratado Regional sobre Residencia contiene algunos
puntos polémicos, como los requisitos del certificado de antecedentes penales o
judiciales (más una declaración juramentada sobre la carencia de antecedentes
internacionales penales o policiales) y un certificado de salud para los
peticionarios de residencia temporaria.
Por un lado, ambos requisitos introducen exigencias nuevas
actualmente inexistentes en el Reglamento a la Ley de Extranjería del Ecuador
para la petición de visas de no inmigrantes, hecho que es contraproducente para
la migración en el Ecuador, porque podría comenzar a ser solicitado si se le
ocurre a un funcionario que desea hacer méritos con el poder.
Adicionalmente, la demanda de antecedentes penales y del
certificado médico violan el derecho de igualdad ante la Ley y el principio de
ciudadanía universal proclamados en la Constitución de la República.
Sobre ambos requisitos, en el dictamen de constitucionalidad
del Acuerdo de Residencia entregado por la Corte Constitucional, en
concordancia con el Art. 438,
numeral 1 de la Constitución, se expresan criterios distintos que terminan
justificando la petición de antecedentes penales y el certificado médico.
Sobre la exigencia de los antecedentes penales y del certificado
médico, expresa el alto Tribunal en materia constitucional: ?Es entendible que
cada Estado se preocupe de que las personas nacionales de los otros
Estados Partes del Acuerdo, que soliciten su acogida o regularización para
fijar su residencia en su territorio, no representen peligros de ninguna
naturaleza, especialmente prevenir que personas dedicadas a ejecutar actos
delictivos o que padezcan enfermedades que puedan ser consideradas contagiosas,
no causen perjuicios ni afectaciones a los nacionales del Estado receptor?.
Pero a renglón seguido reconoce la vulneración del
ejercicio de derechos al expresar que: ?Por una parte constituye una limitante a
los derechos de libre movilidad y ciudadanía universal y latinoamericana
consagrados en nuestra Constitución, por otra parte corre el riesgo de negarles
tal permiso de ingreso o regularización, fundados en estos antecedentes,
colocándoles en situación de desventaja frente a quienes no se hallen incursos
en estas causales y puede generar un trato discriminatorio por pasado judicial
y condiciones de salud?.
Finalmente,
la Corte Constitucional concluyó que ?es
justificable la exigencia de certificados de carencia de antecedentes penales y
de certificados de salud, lo cual implica contribuir con el mantenimiento de la
paz y de la seguridad, y promover el bien común, anteponiendo el interés
general por sobre intereses particulares?, en relación con distintos
derechos señalados por la Carta Fundamental, entre otros los de vivir en un
ambiente sano y a llevar una vida libre de violencia pública ni privada.
A
pesar de estas limitaciones evidentes al derecho a la igualdad y al principio
de la ciudadanía universal constantes en el Acuerdo sobre Residencia, la
adhesión del Ecuador al mencionado instrumento constituye un avance en materia
migratoria, por lo cual, estamos seguros que con el tiempo esos requisitos
serán eliminados y el Instrumento internacional reemplazado por otro con menos
limitaciones.
El mencionado Acuerdo fue firmado por los Presidentes
de los Estados Miembros del MERCOSUR a la fecha indicada, es decir: Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay; y se han adherido a éste Bolivia (3 de septiembre
del 2004), Chile (18 de noviembre del 2005), Perú (28 de junio del 2011) y
Ecuador (29 de junio del 2011, instrumento que fue publicado en el Registro
Oficial Suplemento N° 909 del 11 de marzo del 2013).
Falta que se adhieran a ese Tratado Colombia, Guyana, Surinam y Venezuela.
A la fecha de escribir este artículo, la Secretaría
del MERCOSUR había recibido los depósitos del Acuerdo realizados por Brasil,
Paraguay, Uruguay y Bolivia, más las notificaciones hechas por Argentina y
Chile y las actas de adhesión suscritas por Ecuador y Perú.
Residencia
temporal y residencia definitiva
Gracias a estos logros en materia
migratoria, la petición de una visa de residencia temporal por parte de una
persona de un Estado Miembro o adherente del MERCOSUR puede solicitarla
directamente en el Consulado del país al cual desea trasladarse, tras el
cumplimiento de los requisitos señalados y otros como pasaporte o cédula de
identidad, partida de nacimiento y comprobación del estado civil de la persona.
Mientras, para pedir
la residencia permanente también se exige la presentación del certificado de
antecedentes penales otorgado en el país donde vivió los dos años con la visa
de residencia temporal, así como la acreditación de medios de vida para el
peticionario y su familia.
La visa de
residencia temporaria o definitiva se hace extensiva al núcleo familiar del
peticionario.
Documentos de viaje
Con Relación al
acuerdo sobre Documentos de Viaje, suscrito en San Miguel de Tucumán, Argentina, 30 de
junio de 2008, por Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Bolivia, Chile,
Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, se encuentra en plena vigencia en los
Estados de la región.
Mediante este Acuerdo, los nacionales de
los países signatarios del MERCOSUR y de los adherentes podemos viajar por los
otros Estados sin necesidad de un pasaporte, y solo necesitamos nuestras
cédulas de identidad o de ciudadanía que se utilizan en cada nación. Incluso
pueden hacerlo con esos documentos los extranjeros que se hayan radicados en
alguno de esos países, siempre que no requieran visa para ingresar a ellos,
caso contrario deberán hacerlo con sus pasaportes de su país de origen.
¡Si hasta hace algunos años muchos nacionales de
países sudamericanos necesitábamos visa consular y pasaporte para ir a Estados
vecinos! Hoy esos requisitos se encuentran eliminados.
Conclusiones
A partir del 2011, Ecuador retrocedió en los
principios constitucionales de los derechos a la igualdad y a migrar, así como
en el principio a la ciudadanía universal, al exigir nuevamente visas a
ciudadanos provenientes de países de Asía y África, que se ubican entre los más
pobres del mundo, y de garantía económica a ciudadanos cubanos.
Por
el otro, debería regularizarse a todos los extranjeros que se encuentran en
situación irregular en el país, porque aquellos, en esa condición, son fuente
de cultivo para la explotación laboral y la discriminación por su condición
migratoria. Basta que las autoridades del Ministerio de Relaciones Laborales
revisen los centros de belleza y peluquerías ubicadas a lo largo de la avenida
Amazonas y los bares y karaoques de La Mariscal, en la ciudad de Quito, para
que constaten como los cubanos y dominicanos, especialmente, trabajan sin
contrato, por salarios por bajo del mínimo permitido y sin previsión ninguna.
Estos hechos son los mismos que criticamos por lo que sucede con nuestros
compatriotas en Estados Unidos y Europa.
Proponemos que la regularización de los extranjeros se
realice por medio del otorgamiento de una visa de no inmigrante, para lo cual
se deberían flexibilizar los trámites en el Ministerio de Relaciones Laborales
para conseguir el permiso laboral, u otorgarles una visa 12-XI, para ?visitantes temporales con fines lícitos
tales como negocios, inversión, actividades empresariales, comerciantes,
industriales o profesionales, y que requieren múltiples entradas al territorio
ecuatoriano?, tal como se indica en el Art. 12 de la Ley de Extranjería.
Para ser consecuentes con los derechos y principios
constitucionales, propongo la eliminación de la exigencia de visas para los
ciudadanos de países africanos y asiáticos que en la actualidad se les pide,
más aun cuando se ha demostrado que son equivocados los argumentos que se
plantearon para aplicarlas.
Hay que ser consecuentes con los principios que se
predican, caso contrario seguiremos en la anomia constitucional sin encontrar un
rumbo definitivo.
Dr. Oscar Valenzuela Morales
Abogado, Magister (c) en
Ciencias Internacionales, Universidad Central del Ecuador. Secretario Ejecutivo
del Instituto Ecuatoriano de Estudios Internacionales.