La vista fiscal ¿institución vigente o exigencia procesal superada?

 Autor: Andrés Alejandro Cevallos García[1]

¿Puede un tribunal de justicia ecuatoriano exigir la intervención de Fiscalía General del Estado para resolver un juicio civil? 

Aunque para muchos la respuesta parecería obvia, esta interrogante continúa con relevancia dentro del sistema judicial ecuatoriano, de forma especial procesos legales iniciados antes de la vigencia del Código Orgánico General de Procesos (COGEP).

Durante décadas, nuestra legislación civil contempló la intervención del Ministerio Público -Fiscalía General del Estado- en determinadas controversias civiles. Una de esas manifestaciones fue la denominada “vista fiscal”, figura jurídica mediante la cual los jueces civiles debía escuchar al fiscal antes de continuar con la resolución de ciertos asuntos judiciales.

Con el transcurrir del tiempo, el ordenamiento jurídico ecuatoriano ha experimentado profundas transformaciones. Esto me recuerda al profesor Nodier Agudelo “tres palabras del legislador y bibliotecas completas caen al suelo”; la separación institucional que se dio entre el Ministerio Público o Fiscalía y la Procuraduría General del Estado, sumado a la Constitución “garantista” del 2008, el Código Orgánico de la Función Judicial, las reformas al Código Civil del 2015 y la implementación del COGEP, que derogó por completo al Código de Procedimiento Civil, modificaron sustancialmente la organización y las competencias de las instituciones encargadas de la administración de justicia en el Ecuador.

 Es con ese antecedente que surge una interrogante: ¿puede continuar exigiéndose una actuación procesal prevista en una legislación anterior cuando las competencias de la institución llamada a cumplirla han sido modificadas?

 ¿Qué era la vista fiscal?

La vista fiscal debe entenderse como una actuación procesal mediante la cual una autoridad judicial de derecho Civil pone en conocimiento de la Fiscalía determinados procesos legales para obtener su pronunciamiento jurídico antes de adoptar una resolución.

Históricamente, la intervención de la Fiscalía no se encontraba circunscrita exclusivamente a la investigación y persecución de delitos de acción pública. Su participación también estaba prevista en determinados asuntos civiles, especialmente cuando el legislador consideraba necesario proteger intereses públicos o derechos que requerían una tutela especial.

De esta manera, la vista fiscal permitía incorporar una opinión institucional a ciertos procedimientos judiciales, aunque no constituyan criterio vinculante. Sin confundir al lector es importante aclarar que dicha consulta o vista fiscal no constituía, un recurso judicial, una apelación ni una segunda instancia. Tampoco implicaba necesariamente que Fiscalía asumiera la defensa de alguna de las partes.

 El fiscal intervenía en virtud de una obligación legal específica emanada por el Código Civil y Código de Procedimiento Civil y su pronunciamiento no sustituía la potestad jurisdiccional del juez o tribunal competente en la toma de decisiones.

El entonces y hoy reformado Código de Procedimiento Civil en su artículo 990 establecía:

“En las causas que interesen al Estado y a sus instituciones, y que suban por consulta a los tribunales, se procederá como en los casos de apelación, oyendo primero al fiscal y no habrá en ellas deserción del recurso”.

De su contenido se desprenden tres elementos fundamentales.

 Primero, debía existir una causa que interesara al Estado o a sus instituciones. Lo que confundía también con la potestad de la Procuraduría General del Estado, que es el mayor representante jurídico del país; pero también limitaba ese pronunciamiento fiscal a ciertas causas civiles, siendo que la intervención de la Fiscal General limitada y no indiscriminada para cualquier controversia civil.

Segundo, el proceso debía haber ascendido al tribunal mediante consulta. Si nos fijamos en la disposición legal citada, no constituye recurso propiamente dicho, sino una figura jurídica de pronunciamiento o emisión de un criterio en derecho sobre la conformidad de la decisión de primera instancia, diferenciando esta figura legal del recurso de apelación.

Tercero, debía escucharse previamente al fiscal. La intervención formaba parte del procedimiento previsto para aquellas causas, aunque la decisión definitiva correspondía al órgano jurisdiccional, se debía escuchar al fiscal, caso contrario se tomaba como vulneración al debido proceso y la decisión tomada por el tribunal de alzada era nula.

Todo esto nos lleva a concluir que la consulta judicial y la vista fiscal eran, por tanto, instituciones relacionadas entre ellas, pero jurídicamente diferentes.

 La consulta judicial consistía en la revisión de una decisión por un Tribunal de alzada; mientras que la segunda representaba la intervención del Ministerio Público dentro de ese procedimiento.

 Esta distinción permite comprender por qué una sentencia desfavorable al Estado no podía identificarse automáticamente con una vista fiscal: primero era necesario establecer si procedía la consulta y, posteriormente, examinar las reglas aplicables a su sustanciación.

El célebre jurista uruguayo Eduardo Couture, en su decálogo de abogados ya lo dijo: “el derecho se transforma constantemente”; es así que con el pasar de los años y la reestructuración del Estado, se da una separación de instituciones entre la Fiscalía y la Procuraduría General del Estado.

Data del mes de abril del 2004, cuando se expide la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado, momento en el cual su artículo 3 atribuye al Procurador General del Estado funciones vinculadas con la representación y el patrocinio del Estado y sus instituciones y su artículo 5 desarrolló las facultades de intervención en controversias judiciales y de supervisión de procesos relacionados con intereses estatales.

Mención especial merece la disposición final segunda de la citada norma legal ya que contempló la derogación de determinadas normas y de aquellas que se opusieran a dicha ley orgánica. Sin embargo, existe un aspecto jurídicamente relevante: esa disposición derogatoria no identificó expresamente el artículo 990 del Código de Procedimiento Civil.

Queda entonces en el limbo jurídico la denominada “vista fiscal”, más aún cuando al dotar a la Procuraduría General del Estado el patrocinio jurídico del Estado y sus instituciones, pero no prohíbe a la Fiscalía emitir su opinión sobre procesos civiles, siendo dos figuras jurídicas el defender judicialmente a una parte y por otra emitir un pronunciamiento institucional como la “vista fiscal”.

 Con esos antecedentes llegamos a la Constitución de Montecristi del año 2008 y la delimitación de competencias de Fiscalía, así el artículo 194 de la norma citada reconoce a la Fiscalía General del Estado como un órgano autónomo de la Función Judicial y su artículo 195 determina como sus principales funciones, la dirección de la investigación preprocesal y procesal penal, el ejercicio de la acción penal pública y la protección de víctimas y otros participantes en el proceso penal, eliminando por completo competencias civiles aun cuando sea una figura legal la “vista fiscal”.

 A su vez, el Código Orgánico de la Función Judicial, en su artículo 282, desarrolla las competencias de la Fiscalía, concentrando el monopolio de la Fiscalía en las acciones penales públicas más no en asuntos civiles.

Todo ello nos lleva a concluir que Fiscalía no debería seguir emitiendo “Vistas Fiscales”, pero a esa fecha seguía vigente el Código de Procedimiento Civil, existiendo una contradicción de normas, pero muchos procesos legales a la fecha continúan sustanciándose por normas bajo el Código de Procedimiento Civil, resultando evidente la contradicción de actuaciones legales.

Por consiguiente, a la fecha Fiscalía no puede eximirse de contestar las “vistas fiscales” indicando que la Constitución y demás normas vigentes dotan de potestad de actuación solo en temas penales, sino debe emitir su pronunciamiento por mandato legal, lo cual nos lleva a aplicar en pleno siglo XXI normas obsoletas que se contradicen con el resto del ordenamiento legal.

 Las reformas civiles de 2015 y la implementación del COGEP

La Ley Reformatoria al Código Civil, de junio de 2015, por fin comienza a guardar armonía con la Constitución de la República y el Código Orgánico de la Función Judicial, eliminando varias disposiciones que referían a la intervención del Ministerio Público en materia civil.

 Entre ellas, se suprimió la exigencia de audiencia del Ministerio Público contenida en el artículo 424 del Código Civil, la referencia a escuchar al Ministerio Público establecida en el artículo 447 del Código Civil, y demás.

 Estas reformas dejan notar que el legislador ya toma conciencia de que Fiscalía únicamente debe intervenir en asuntos penales y que los civiles son materia de otra especialidad; por fin, llegamos al adagio popular “zapatero a tu zapato”.

 Pero como todo puede pasar, el eliminar las disposiciones del Código Civil, no eliminaron la figura de “vista fiscal” establecida en el artículo 990 del Código de Procedimiento Civil, diremos que la solución llego a medias, pues el alcance de las reformas seguía sin derogar el Código de Procedimiento Civil; es recién con la entrada en vigencia del Código Orgánico General de Procesos que el 23 de mayo de 2016 se transforma el sistema procesal no penal en Ecuador. Y por fin desaparecería la contradicción normativa, pero no fue así, y esto por cuanto el legislador, “salvando los muebles” estableció en la disposición transitoria primera del COGEP, que los procesos judiciales en trámite seguirán sustanciándose bajo las normas vigentes al momento en que comenzaron.

 Es decir, por un lado, se supone que superamos la antinomia de la norma, pero seguimos en esa contradicción de los procesos legales, siendo que el problema jurídico de pronunciamiento fiscal o “vista fiscal” no se va a solucionar sino hasta cuando acabemos de sustanciar todos los procesos legales que tenga interés el Estado y que se hayan iniciado bajo las reglas del entonces Código de Procedimiento Civil.

Con una Fiscalía colapsada por la carga laboral, y bajo el cumplimiento de la seguridad jurídica, que garantiza a los litigantes ser sometidos inesperadamente a cambios procesales la Corte Constitucional del Ecuador en sentencia 2299-23-EP/26, de 7 de mayo de 2026, examinó un proceso iniciado bajo el Código de Procedimiento Civil en el que se habían aplicado reglas posteriores del COGEP relativas al abandono.

Concluyendo que, en las circunstancias examinadas, correspondía respetar la normativa procesal anterior y declaró vulnerados derechos constitucionales por la aplicación retroactiva de disposiciones posteriores.

Aunque aquella sentencia no resolvió específicamente un problema relacionado con la vista fiscal, resulta relevante porque reafirma que las reglas de aplicación temporal no pueden ser ignoradas por los Tribunales de Justicia.

Y entonces el principio de validez de la norma y la temporalidad de la misma entran en juego ya que la validez de la misma conserva su vigencia frente a reformas constitucionales u orgánicas posteriores.

 La consulta obligatoria establecida en el Código de Procedimiento Civil y las reformas normativas en las leyes de carácter no penal del año 2019, nos llevan a verificar la disposición general sexta de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado que contemplaba la elevación obligatoria al superior de sentencias de primera instancia adversas al Estado y a determinadas entidades públicas, aun cuando las partes no recurrieran.

Pero una vez más el legislador en reforma al Código Orgánico General de Procesos, sustituyó ese artículo y se eliminó la disposición relativa a la consulta obligatoria de sentencias adversas al sector público. Por lo que la Corte Constitucional, en Dictamen 003-19-DOP-CC, consideró que la eliminación de esa prerrogativa concordaba con el principio de igualdad procesal y con el principio dispositivo, pues la ley no necesariamente debe suplir la falta de impugnación de una de las partes.

 Posteriormente, la Corte Nacional de Justicia, mediante criterio no vinculante contenido en el Oficio 849-P-CNJ-2021, sostuvo que las sentencias adversas a entidades públicas no debían elevarse de oficio en consulta bajo el régimen procesal examinado.

Este pronunciamiento nos llevaría a concluir que, si no existe consulta legal procedente, también debería desaparece el presupuesto que activaba la intervención fiscal prevista en el antiguo artículo 990 del Código de Procedimiento Civil.

Sin embargo, el análisis debe respetar la normativa aplicable a cada proceso por mandato de la disposición transitoria del COGEP, pero la reforma de 2019 no autoriza, sin mayor fundamentación, a desconocer las disposiciones transitorias que regulan los juicios anteriores al COGEP.

 ¿Es exigible actualmente la vista fiscal?

A partir de las normas examinadas, considero jurídicamente defendible que la vista fiscal no constituye una exigencia general del procedimiento civil ecuatoriano vigente ya que las competencias ordinarias de Fiscalía se encuentran predominantemente vinculadas con la investigación y persecución penal, mientras que el patrocinio jurídico del Estado corresponde a la Procuraduría General del Estado.

Adicionalmente, el COGEP no incorporó una obligación general equivalente a la contemplada en el artículo 990 del antiguo procedimiento civil.

Sin embargo, la respuesta merece una precisión respecto de los procesos anteriores a su vigencia.

 Cuando se pretenda aplicar el artículo 990 del Código de Procedimiento Civil en un juicio iniciado bajo esas reglas, deberá respetarse su procedimiento y verificar al menos cuatro cuestiones: i. si el proceso está sometido válidamente al régimen procesal anterior; ii. si existe una consulta judicial legalmente procedente; iii. si la disposición que contempla escuchar al fiscal mantiene aplicabilidad en ese régimen; y iv. si la actuación resulta compatible con las competencias institucionales actuales.

 No es suficiente afirmar que el juicio es antiguo. Tampoco basta con sostener que Fiscalía ya no interviene en asuntos civiles. Por eso propongo como solución, cumplir con la normativa legal que regula el proceso al momento que se inició y evitar nulidades por violación a las garantías del debido proceso, conforme manda la Constitución de la República.

Siendo que la vista fiscal es necesaria pero no puede convertirse en un límite al acceso a la justicia, pues el tardar en la emisión de la vista fiscal, angustia la defensa de las partes procesales.

Cuando un tribunal dispone una actuación cuya exigibilidad resulta discutible, pueden producirse retrasos en la sustanciación del proceso, especialmente si la institución requerida considera que carece de competencia para pronunciarse como sucede actualmente con los pronunciamientos fiscales en casos civiles, ya que debemos esperar como parte procesal esos pronunciamientos para recién avanzar con el proceso legal.

Aunque usted no lo crea, esa vista Fiscal, puede anular todo un proceso legal, ya que si Fiscalía recibe una solicitud de vista fiscal y no responde motivadamente es susceptible de nulidad conforme las reglas de la Constitución de la república en su artículo 76 parte pertinente.

 Una reflexión necesaria sobre el sistema de justicia

La evolución de la vista fiscal permite reflexionar sobre un problema más amplio del derecho procesal: la permanencia de determinadas actuaciones procesales que se contradicen con el ordenamiento jurídico vigente y el respeto a la tradición jurídica con la solemnidad del caso.

En conclusión al tener una Constitución que nos autodetermina como un Estado constitucional de derechos y justicia, es necesario respetar el debido proceso y la vista fiscal aunque muchas veces no nos guste se vuelve necesaria para continuar con el procedimiento, aunque nos parezca una figura jurídica caduca es lo que tenemos, y mientras sigamos litigando ese tipo de procesos, como hombres de derecho estamos sometidos a las normas legales vigentes a la fecha de los hechos o de inicio de proceso según sea el caso y así lo determine la Ley.

Referencias normativas y jurisprudenciales

• Constitución de la República del Ecuador.
• Código de Procedimiento Civil.
• Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado.
• Código Orgánico de la Función Judicial.
• Código Civil.
• Código Orgánico General de Procesos.
• Dictamen 003-19-DOP-CC; sentencia 355-16-EP/21; auto de inadmisión del caso 12-25-CN; sentencia 2299-23-EP/26. Corte Nacional de Justicia.

[1] Abogado litigante | AC Firma de Abogados