EL ACCESO A LA JUSTICIA INTERNACIONAL
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Autora: Lorena Molina Herrera[1]
Resumen:
El presente artículo analiza las barreras procesales y sustantivas que condicionan el acceso a la justicia internacional y evalúa su efectividad, partiendo de que la justicia se materializa únicamente cuando las decisiones se cumplen.
Finalmente, profundiza en el mecanismo procesal que promueve la ejecución de estas decisiones en el ordenamiento jurídico ecuatoriano.
Introducción
El reconocimiento del individuo como sujeto directo del Derecho Internacional público constituye una de las transformaciones jurídicas más trascendentales posteriores a la Segunda Guerra Mundial (Cançado Trindade, 2011). En este contexto, cuando los aparatos estatales fallan en sus deberes primarios de respetar y garantizar los derechos fundamentales, los ciudadanos disponen de canales de justicia en el plano internacional.
La efectiva tutela internacional frente a abusos de poder estatal presenta fricciones técnicas, institucionales y temporales que desvirtúan en la práctica la noción de una tutela judicial efectiva, sin embargo, cuando los mecanismos se activan de manera adecuada, ante escenarios que verdaderamente merecen la tutela internacional, la promesa de la reparación integral y no repetición hacen que no bajemos las manos ante los inconvenientes que presentan.
Por este motivo, el presente artículo intentará, de manera muy breve hacer un repaso sobre los mecanismos disponibles y las herramientas de ejecución de sus decisiones a nivel local.
Mecanismos para exigir la tutela de derechos ante violaciones del Estado ecuatoriano
El litigio internacional contra el Estado ecuatoriano se canaliza principalmente a través de dos escenarios: el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (regional) y los mecanismos de órganos de tratados de la Organización de las Naciones Unidas (universal).
El Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH)
El Ecuador es Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) desde su ratificación en 1977 y reconoció la competencia contenciosa obligatoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en 1984.
- La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH): Funciona como órgano de filtro y promoción. Cualquier persona, grupo de personas o entidad no gubernamental legalmente reconocida puede presentar peticiones individuales que aleguen la responsabilidad internacional del Estado por violación de la CADH u otros tratados interamericanos (art. 44, CADH). Asimismo, la CIDH cuenta con la facultad de emitir medidas cautelares (art. 25 de su Reglamento) en situaciones de gravedad y urgencia para evitar daños irreparables a las personas.
- La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH): Órgano jurisdiccional autónomo. Los individuos no poseen legitimación directa para someter un caso a la Corte; es la CIDH (o excepcionalmente otro Estado) quien somete el caso a conocimiento de la Corte IDH.
El Sistema Universal de Protección (Naciones Unidas)
Ecuador ha ratificado los principales tratados de derechos humanos de la ONU y la mayoría de sus protocolos facultativos que habilitan mecanismos de quejas o comunicaciones individuales ante órganos de tratados, algunos de ellos como: el Comité de Derechos Humanos (CCPR), bajo el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el Comité contra la Tortura (CAT), en virtud del artículo 22 de la Convención contra la Tortura, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW), entre otros.
A diferencia de la Corte IDH, los pronunciamientos de estos comités no se adoptan en calidad de sentencias y su fuerza vinculante es debatida, aunque en Ecuador su ámbito de exigibilidad es amplio, como se verá más adelante.
Barreras sustantivas y procesales en el acceso a los órganos internacionales
El acceso a la tutela supranacional no opera como una instancia de apelación ordinaria o tribunal de casación frente a la judicatura ecuatoriana. Para que un órgano internacional declare admisible un reclamo, la parte requirente debe franquear un riguroso umbral de exigibilidad procesal que incluye:
Agotamiento de los recursos internos
En Ecuador, este requisito demanda habitualmente agotar los recursos ordinarios y, según el caso, los extraordinarios que resulten adecuados y efectivos para tutelar el derecho vulnerado, sin perjuicio de las excepciones previstas en el artículo 46.2 de la CADH: la falta de legislación del debido proceso legal, el impedimento de acceso a los recursos internos o el retardo injustificado en la decisión sobre ellos.
El plazo perentorio de caducidad
En el sistema interamericano, conforme al artículo 46.1.b de la CADH, la petición debe presentarse dentro del plazo improrrogable de seis meses contados a partir de la fecha en que la víctima fue notificada de la sentencia definitiva que agotó la jurisdicción interna.
Necesidad de asesoría especializada
Aunque la presentación de una petición inicial ante la CIDH o ante los Comités de la ONU no exige formalmente patrocinio letrado obligatorio, la alta tecnificación torna prácticamente necesaria la asesoría jurídica especializada.
La demora en la tramitación de los procesos
Uno de los problemas más críticos de la protección internacional radica en la demora estructural de sus procesos, mismos que pueden tardar más de una década.
La demora responde, principalmente, a un desfase estructural entre la demanda ciudadana de justicia y las capacidades operativas de los organismos.
El modelo de reparación integral
La jurisprudencia interamericana ha desarrollado un estándar amplio en materia de reparaciones, cuyo antecedente se aprecia en (Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, 1989). Las decisiones internacionales no se limitan a conceder indemnizaciones económicas, sino que abarcan medidas de restitución, rehabilitación, satisfacción y no repetición.
Brechas de cumplimiento y ejecución en sede interna
El mayor déficit de la justicia internacional descansa en la ejecución de sus decisiones y si bien existen mecanismos de ejecución en el ámbito internacional, en el presente artículo me centraré en explicar una acción creada constitucionalmente en el año 2008 en el Ecuador, que fortalece la exigibilidad para quienes han recibido decisiones favorables a sus derechos en el ámbito internacional.
Marco normativo: fundamentos constitucionales y legales de la acción por incumplimiento
La acción por incumplimiento (en adelante, AN) es una garantía constitucional diseñada para dotar de eficacia material a los pronunciamientos internacionales que vinculan al Estado ecuatoriano.[2]
La Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC) regula el ejercicio procesal de la AN, en dicha norma encontramos la delimitación del objeto, legitimación activa y demás presupuestos necesarios para su planteamiento como es el denominado “Reclamo Previo”
El reclamo previo, según el artículo 54 de la LOGJCC se configura como un presupuesto formal ineludible que la parte legitimada activa requiera previamente el cumplimiento de la obligación a la autoridad responsable.
La acción por incumplimiento para poder ser tramitada ante la Corte Constitucional debe atravesar un riguroso filtro de admisibilidad, sin embargo, es importante decir que la tasa de admisibilidad en este tipo de acciones es considerablemente superior al de otros tipos de acciones que se sustancias ante la Corte Constitucional.[3]
Naturaleza subsidiaria frente al deber directo del Estado
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional ecuatoriana, el Estado está obligado de buena fe e inmediatamente a cumplir las obligaciones emanadas de órganos internacionales de derechos humanos, sin requerir intimaciones jurisdiccionales internas (Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia 28-19-AN/21; Sentencia 60-19-AN/23).
La AN interviene exclusivamente de manera subsidiaria, otorgando a las víctimas un remedio judicial efectivo en sede doméstica cuando la institucionalidad estatal incurre en dilación, desacato o desidia injustificada.
No duplicidad con los mecanismos de supervisión internacional
La CCE ha sido tajante al aclarar que la AN no constituye una instancia revisora ni un mecanismo paralelo de supervisión de sentencias internacionales (como el trámite reglado en el art. 69 del Reglamento de la Corte IDH). Mientras la supervisión internacional evalúa globalmente la responsabilidad del Estado parte, la AN constata la renuencia de las autoridades ecuatorianas obligadas y articula las órdenes administrativas, normativas o patrimoniales necesarias para hacer cumplir lo resuelto en el foro nacional (Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia 60-19-AN/23, párr. 33-34; Sentencia 51-22-AN/24, párr. 34).
Estándar de deferencia y «umbral inferior» de rigurosidad
A diferencia del escrutinio aplicable a una norma interna (donde la claridad y precisión obedecen a la técnica legislativa local), en el análisis de pronunciamientos de organismos internacionales la CCE aplica un «umbral inferior de rigurosidad» (Sentencia 28-19-AN/21, párr. 98; Sentencia 13-21-AN/23, párr. 58; Sentencia 6-22-AN/23, párr. 88).
Este estándar de deferencia obedece a que las decisiones y sentencias internacionales:
- Se dirigen al Estado en su unidad soberana y no individualizan a priori a las dependencias administrativas ejecutoras.
- Contienen formulaciones redactadas con mayor grado de abstracción o generalidad para preservar el margen de apreciación doméstica sobre las vías y medios de satisfacción.
Por tanto, una obligación internacional se reputará clara si sus elementos (sujeto activo, sujeto pasivo y objeto material) son determinables; expresa, si la conducta exigida no deriva de meras suposiciones tácitas; y exigible, si no pende de un plazo o condición suspensiva insatisfecha (o si el plazo conferido ha vencido de forma desmedida).
Tipología de decisiones internacionales exigibles mediante la acción por incumplimiento
De una revisión exhaustiva de la jurisprudencia de la Corte se advierte que la Corte Constitucional ha aceptado la exigibilidad de cuatro categorías de resoluciones internacionales, sustentando en cada caso por qué constituyen verdaderas obligaciones imperativas y vinculantes para el Estado:
Sentencias de fondo y reparaciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)
- Sentencia ilustrativa:
- Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador (Sentencia 60-19-AN/23).
- Caso Montesinos Mejía vs. Ecuador (Sentencia 51-22-AN/24).
- Fundamento jurídico de su exigibilidad:
La Corte IDH ostenta naturaleza jurisdiccional privativa y definitiva dentro del Sistema Interamericano (arts. 33.b, 61 y 62 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, CADH). En virtud del artículo 68.1 de la CADH y del Decreto Ejecutivo 2768 del 24 de julio de 1984, Ecuador reconoció la jurisdicción contenciosa de la Corte IDH como obligatoria de pleno derecho e indefinida.
En el caso Sarayaku (Sentencia 60-19-AN/23), la CCE determinó que las obligaciones de retirar la pentolita sembrada en territorio ancestral (medida 2), consultar previamente ante futuras explotaciones (medida 3) y armonizar el marco normativo de la consulta previa y prelegislativa (medida 4) constituían obligaciones de hacer expresas y plenamente exigibles ante la demora inexcusable de más de una década por parte de los poderes públicos ecuatorianos.
Informes de fondo definitivos y publicados por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)
- Sentencias ilustrativas:
- Caso Rafael Ignacio Cuesta Caputi (Informe de Fondo Definitivo 36/08, Sentencia 13-21-AN/23).
- Caso Nelson Iván Serrano Sáenz (Informe de Fondo Definitivo 84/09, Sentencia 6-22-AN/23).
- Fundamento jurídico de su exigibilidad:
El debate recurrente radicaba en dilucidar si las «recomendaciones» de la CIDH pueden demandarse por la vía de la AN. La Corte estableció que cuando un caso no se remite a la Corte IDH y la Comisión aprueba su informe definitivo disponiendo su publicación formal conforme al artículo 51 de la CADH, el Estado se encuentra legalmente constreñido a adoptar las medidas que le competan (art. 51.2 CADH).
Bajo el postulado de buena fe y el efecto útil de los tratados, la CCE concluyó que:
aunque nominalmente se identifiquen como recomendaciones, el Estado se obligó mediante instrumentos convencionales a tomar medidas para asegurar su cumplimiento. Por ello, las recomendaciones que la CIDH realiza al Estado, a través de los informes de fondo [definitivos], son de cumplimiento obligatorio. (Sentencia 13-21-AN/23, párr. 42; Sentencia 6-22-AN/23, párr. 75).
En los casos de Cuesta Caputi y Serrano Sáenz, la Corte declaró el incumplimiento del Estado por no ejecutar las indemnizaciones integrales y omitir la asistencia letrada técnica y eficaz en los procesos penales seguidos en Estados Unidos, respectivamente.
Medidas cautelares decretadas por la CIDH
- Sentencia ilustrativa:
- Caso Jiménez, Villavicencio y Figueroa (Resolución 6/2014, Medida Cautelar 30-14, Sentencia 25-14-AN/21 y acumulado).
- Fundamento jurídico de su exigibilidad:
La CIDH actúa como órgano autónomo principal de la OEA (art. 106 de la Carta de la OEA) con mandato convencional de tutelar derechos humanos (art. 41.b CADH). Su potestad cautelar (art. 25 del Reglamento de la CIDH) tiene como fin conjurar situaciones de extrema gravedad, urgencia y riesgo de daño irreparable.
La CCE concluyó que la orden de suspender los efectos de una sentencia penal condenatoria mientras durase el estudio de fondo de la petición individual (P-107-14) ostentaba los atributos de una obligación de hacer clara, expresa y exigible para las autoridades judiciales ecuatorianas. Significativamente, el Pleno determinó que el posterior levantamiento de las medidas por la CIDH (mediante Resolución 88/2018) no extinguía la responsabilidad por el desacato acaecido mientras la tutela provisional estuvo vigente, declarando su incumplimiento histórico y concediendo medidas de satisfacción e indemnización en equidad (Sentencia 25-14-AN/21, párrs. 48-54).
Informes y recomendaciones del Consejo de Administración de la OIT (a propuesta del Comité de Libertad Sindical)
- Sentencia ilustrativa:
- Caso FETRAPEC (Informes 363, 367, 372 y 382 en la queja No. 2684, Sentencia 28-19-AN/21).
- Fundamento jurídico de su exigibilidad:
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) es un organismo especializado de las Naciones Unidas. Ecuador ratificó los Convenios 87 y 98 y, como Estado miembro, está sujeto al procedimiento de quejas ante el Comité de Libertad Sindical (Constitución de la OIT, art. 26 y ss.). Aunque sus conclusiones se formulan como recomendaciones, la Corte Constitucional les ha reconocido fuerza vinculante cuando ordenan conductas específicas.
La CCE determinó que las resoluciones del Consejo de Administración que acogen las conclusiones del Comité de Libertad Sindical (órgano tripartito especializado) revisten tal fuerza vinculante. En el caso analizado, la conminatoria al Estado para que promueva el diálogo conducente al reintegro laboral de dirigentes sindicales despedidos configuró una obligación de hacer incumplida durante casi una década, facultando a la CCE a disponer plazos de ejecución forzosa e indemnizaciones por daño inmaterial (Sentencia 28-19-AN/21, párrs. 87-104).
Conclusiones
Los mecanismos del Sistema Interamericano y Universal constituyen remedios frente a vulneraciones de derechos que no han recibido tutela por parte del Estado.
Si bien, el sistema sufre tensiones institucionales estructurales. La estricta interpretación de los presupuestos procesales para su presentación, sumada a una brecha temporal que aplaza las resoluciones definitivas durante más de una década, amenaza con neutralizar el efecto reparador de los fallos.
El horizonte normativo de las decisiones internacionales es ambicioso y transformador debido a la doctrina de la reparación integral y el control de convencionalidad. No obstante, su éxito real depende de la consolidación de mecanismos domésticos eficaces para la ejecución expedita de sentencias internacionales en el ordenamiento ecuatoriano, garantizando que el amparo supranacional no quede reducido a un mero consuelo declarativo.
Referencias bibliográficas
Cançado Trindade, A. A. (2011). El ejercicio de la función judicial internacional: Memorias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Del Rey.
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Corte Constitucional del Ecuador. (2021, 29 de septiembre). Sentencia No. 28-19-AN/21 (Jueza ponente: D. Salazar Marín). Quito, D.M.
Corte Constitucional del Ecuador. (2023, 30 de agosto). Sentencia No. 13-21-AN/23 (Jueza ponente: C. Corral Ponce). Quito, D.M.
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Corte Constitucional del Ecuador. (2023, 27 de septiembre). Sentencia No. 38-19-AN/23 (Jueza ponente: A. Cárdenas Reyes). Quito, D.M.
Corte Constitucional del Ecuador. (2023, 20 de diciembre). Sentencia No. 60-19-AN/23 (Jueza ponente: C. Corral Ponce). Quito, D.M.
Corte Constitucional del Ecuador. (2024, 8 de noviembre). Sentencia No. 51-22-AN/24 (Jueza ponente: K. Andrade Quevedo). Quito, D.M.
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González, F. (2019). El Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Retos actuales y perspectivas futuras. Revista IIDH, 69, 45–78.
Organización de los Estados Americanos. (1969). Convención Americana sobre Derechos Humanos (“Pacto de San José”). Serie sobre Tratados de la OEA, No. 36.
[1] Lorena Molina, es master en derecho constitucional por la Universidad Andina Simón Bolívar y master en derechos fundamentales y manejo de proyectos de cooperación internacional por la Universidad Carlos III de Madrid. Se ha desempeñado como Secretaria Técnica Jurisdiccional y Relatora de la Corte Constitucional del Ecuador. Es Abogada por la Universidad de Belgrano de Buenos Aires, Argentina, docente de posgrado y pregrado en varias universidades del país. Actualmente, se desempeña como consultora del Banco Interamericano de Desarrollo y es socia fundadora de la firma de abogados Fidere.
[2] Artículo 93 de la Constitución de la República del Ecuador (CRE): Consagra la garantía y establece su objeto directo: «La acción por incumplimiento tendrá por objeto garantizar la aplicación de las normas que integran el sistema jurídico, así como el cumplimiento de sentencias o informes de organismos internacionales de derechos humanos, cuando la norma o decisión cuyo cumplimiento se persigue contenga una obligación de hacer o no hacer clara, expresa y exigible. La acción se interpondrá ante la Corte Constitucional».
