PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Lunes, 14 de agosto de 2017

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

  

Autor: Ab. José Sebastián Cornejo Aguiar.


                                                        

Código Orgánico Administrativo

Previo a concentrarnos en el análisis del tema propuesto, es necesario indicar cual fue la necesidad de la emisión del Código Orgánico Administrativo, el misma que tiene su razón de ser, debido a que el artículo 1 de la Constitución de la República del Ecuador consagra al Estado como constitucional de derechos y justicia, por lo que es necesario realizar cambios normativos que respondan a su espíritu, y más aun teniendo en cuenta que la administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios proclamados expresamente en el artículo 227 de la norma antes enunciada.

 

No obstante, el ejercicio de la función administrativa exige coordinar acciones para el cumplimiento de los fines de las instituciones del Estado, sus organismos y dependencias para hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución de la República de acuerdo con el artículo 226, buscando además la profesionalización del servicio público, garantizada en el artículo 234 de la norma en mención, a través de la formación y capacitación continua, que sin lugar a dudas requiere instrumentos simplificados y de fácil aplicación, optando por la búsqueda de lograr la simplificación de los trámites que deben efectuar los ciudadanos ante las administraciones públicas con el fin de desarrollar actividades productivas y tornar eficientes los mismos.

 

Principios del Código Orgánico Administrativo

 

Para lo cual, a fin de garantizar esta simplificación y buscar un mejor desarrollo de actividades productivas a cada uno de los ciudadanos, el Código Orgánico Administrativo, ha previsto un sin número de principios como son el principio de eficacia, basado en que las actuaciones administrativas se realizan en función del cumplimiento de los fines previstos para cada órgano o entidad pública, en el ámbito de sus competencias.[1]; el principio de eficiencia, en el cual las actuaciones administrativas aplicarán las medidas que faciliten el ejercicio de los derechos de las personas[2]; el principio de calidad, en donde las administraciones públicas deben satisfacer oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de las personas, con criterios de objetividad y eficiencia, en el uso de los recursos públicos[3]; entre otros.

 

Denotando que el Código Orgánico Administrativo, tiene como objeto en si el regular el ejercicio de la función administrativa de los organismos que conforman el sector público,[4] como son organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social; entidades que integran el régimen autónomo descentralizado; organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado; y,  personas jurídicas creadas por acto normativo de los Gobiernos Autónomos Descentralizados para la prestación de servicios públicos.[5]

 

En tal sentido y una vez contextualizada la necesidad de la implementación de este Código Orgánico Administrativo; así como su objetivo, es pertinente indicar que el referido cuerpo normativo trajo consigo la derogatoria de un sin número de disposiciones como por ejemplo: las disposiciones concernientes al procedimiento administrativo, procedimiento administrativo sancionador, recursos en vía administrativa, caducidad de las competencias y del procedimiento y la prescripción de las sanciones que se han venido aplicando.

 

Así como también la derogatoria de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada; los artículos 22, 54, 73, 269, 277 y 278 del Código Orgánico Monetario y Financiero; los artículos 57 y 59 de la Ley Orgánica de Comunicación;  los artículos 126, 127, 128, 129, 134 y 135 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones; los Capítulos I y II del Título IV de la Ley Orgánica de Donación y Trasplante de Órganos, Tejidos y Células,  los artículos 350 a 353 y el Capítulo Siete del Título Ocho del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y de Descentralización, puntualizando además que a partir del tercer mes, desde la fecha de publicación de este Código en el Registro Oficial, se derogan las normas de rango de ley o aquellas de inferior jerarquía, que contengan disposiciones relacionadas con las especies valoradas; así como también la derogatoria de otras disposiciones generales y especiales que se opongan al presente Código Orgánico Administrativo.

 

Código que entrara en vigencia luego de transcurridos doce meses, contados a partir de su publicación en el Registro Oficial, tiempo que aún no se ha cumplido; no obstante una vez entendido a breves rasgos la trascendencia del referido Código Orgánico Administrativo, es imperante concentrarnos en los procedimientos administrativos especiales para lo cual sin lugar a dudas es oportuno dejar en claro que de conformidad con el principio de tipicidad, son infracciones administrativas las acciones u omisiones previstas en la ley, en donde a cada infracción administrativa le corresponde una sanción administrativa, en razón de que las normas que prevén infracciones y sanciones no son susceptibles de aplicación analógica, ni tampoco de interpretación extensiva.[6]

 

Garantías del Procedimiento

 

El artículo 42 del Código Orgánico Administrativo, en lo referente al ámbito material de este código determina en su numeral séptimo los denominados: ?procedimientos administrativos especiales para el ejercicio de la potestad sancionadora, los mismos que requieren de un procedimiento legalmente previsto, siendo en tal sentido oportuno delimitar cuales son las garantías de dicho procedimiento, mismas que se encuentran contempladas en el artículo 248, del referido cuerpo normativo entre las cuales se encuentran que:

 

1.    En los procedimientos sancionadores se dispondrá la debida separación entre la función instructora y la sancionadora, que corresponderá a servidores públicos distintos, en donde el funcionario instructor, es aquel que de conformidad con el artículo 255 realiza las actuaciones correspondientes a la fase de instrucción en donde de oficio puede efectuar las actuaciones que resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e información que sean relevantes para determinar la existencia de responsabilidades susceptibles de sanción; mientras que el funcionario encargado de la fase sancionadora, básicamente viene siendo un funcionario ?decisor?, el cual una vez revisado los hechos constitutivos de la infracción deberá resolver sobre la comisión de la infracción y la sanción a ser aplicada.

 

2.    En ningún caso, se impondrá una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento.

 

3.    El presunto responsable por ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se le pueda imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.

 

4.    Toda persona mantiene su estatus jurídico de inocencia y debe ser tratada como tal, mientras no exista un acto administrativo firme que resuelva lo contrario.[7]

 

Tomando en consideración que un acto administrativo es la declaración unilateral de voluntad, efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales o generales, siempre que se agote con su cumplimiento y de forma directa. Se expedirá por cualquier medio documental, físico o digital y quedará constancia en el expediente administrativo,[8] el mismo que debe cumplir con ciertos requisitos para su validez como son: Competencia; Objeto; Voluntad; Procedimiento y Motivación.[9]

 

 Medidas Provisionales de Protección

 

El Código Orgánico Administrativo prevé la adopción de las siguientes medidas cautelares: Secuestro; Retención; Prohibición de enajenar; Clausura de establecimientos; Suspensión de la actividad; Retiro de productos, documentos u otros bienes; Desalojo de personas; Limitaciones o restricciones de acceso, entre otras previstas en la ley.

 

Destacando que las medidas contempladas en los numerales 14[10], 19[11] y 22[12] del artículo 66 de la Constitución de la República, que requieren autorización judicial, únicamente pueden ser ordenadas por autoridad competente, en donde la solicitud se presentará ante una o un juzgador de contravenciones del lugar donde se iniciará el procedimiento administrativo, quien en el término de hasta cuarenta y ocho horas emitirá la orden que incluirá el análisis de legalidad de la respectiva acción.[13]

 

Sustanciación del procedimiento sancionador

 

a.) El procedimiento sancionador se inicia de oficio, por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia, destacando que la iniciación de los procedimientos sancionadores se formaliza con un acto administrativo expedido por el órgano instructor,[14] el mismo que tiene que contener:

 

1.    Identificación de la persona o personas presuntamente responsables o el modo de identificación, sea en referencia al establecimiento, objeto u objetos relacionados con la infracción o cualquier otro medio disponible.

2.     Relación de los hechos, sucintamente expuestos, que motivan el inicio del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que puedan corresponder.

3.    Detalle de los informes y documentos que se consideren necesarios para el esclarecimiento del hecho.

4.    Determinación del órgano competente para la resolución del caso y norma que le atribuya tal competencia.

 

Destacando que en el acto de iniciación, se pueden adoptar medidas de carácter cautelar previstas en este Código y la ley, sin perjuicio de las que se puedan ordenar durante el procedimiento. Se le informará al inculpado su derecho a formular alegaciones y a la argumentación final en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio.[15]

 

b) El acto administrativo de inicio se notificará, con todo lo actuado, al órgano peticionario, al denunciante y a la persona inculpada. Salvo que se requiera la colaboración personal en el procedimiento, la notificación de inicio del procedimiento será la última que se cursa al peticionario o al denunciante, si ha fijado su domicilio de conformidad con este Código.

 

En el caso de que la o el inculpado no conteste el acto administrativo de inicio en el término de diez días, este se considere como el dictamen previsto en este Código, cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.

 

En caso de infracciones administrativas flagrantes, el acto de inicio se incorporará en una boleta, adhesivo o cualquier otro instrumento disponible que se entregará a la o al presunto infractor o se colocará en el objeto materia de la infracción o el lugar en el que se produce.[16]

 

c) Si la o el infractor reconoce su responsabilidad, se puede resolver el procedimiento, con la imposición de la sanción. En caso de que la o el inculpado corrija su conducta y acredite este hecho en el expediente se puede obtener las reducciones o las exenciones previstas en el ordenamiento jurídico; destacando que el cumplimiento voluntario de la sanción por parte de la o del inculpado, en cualquier momento anterior a la resolución, implica la terminación del procedimiento.[17]

 

d) En cualquier fase del procedimiento sancionador, los órganos competentes consideren que existen elementos de juicio indicativos de la existencia de otra infracción administrativa para cuyo conocimiento no sean competentes, lo comunicarán al órgano que consideren competente[18]

 

e) La o el inculpado dispone de un término de diez días para alegar, aportar documentos o información que estime conveniente y solicitar la práctica de las diligencias probatorias. Así mismo podrá reconocer su responsabilidad y corregir su conducta, mientras que el instructor realizará de oficio las actuaciones que resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e información que sean relevantes para determinar la existencia de responsabilidades susceptibles de sanción.[19]

 

f) En el procedimiento administrativo sancionador la carga de la prueba corresponde  a la administración pública, salvo en lo que respecta a los eximentes de responsabilidad; para lo cual recibidas las alegaciones o transcurrido el término de diez días, el órgano instructor evacuará la prueba que haya admitido hasta el cierre del período de instrucción, destacándose que los hechos probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a la administración pública con respecto a los procedimientos sancionadores que tramiten; mientras que los hechos constatados por servidores públicos y que se formalicen en documento público se deberá observar los requisitos legales pertinentes, tienen valor probatorio independientemente de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los inculpados. Igual valor probatorio tienen las actuaciones de los sujetos a los que la administración pública les haya encomendado tareas de colaboración en el ámbito de la inspección, auditoría, revisión o averiguación, aunque no constituyan documentos públicos de conformidad con la ley. [20]

 

g) Se practicarán de oficio o a petición de la o del inculpado las pruebas necesarias para la determinación del hecho y responsabilidad. Solo pueden declararse improcedentes aquellas pruebas que, por su relación con los hechos, no puedan alterar la resolución final a favor de la o del presunto responsable.[21]

 

 

h)  Si el órgano instructor considera que existen elementos de convicción suficientes emitirá el dictamen que contendrá: 1. La determinación de la infracción, con todas sus circunstancias; 2. Nombres y apellidos de la o el inculpado; 3. Los elementos en los que se funda la instrucción; 4. La disposición legal que sanciona el acto por el que se le inculpa; 5. La sanción que se pretende imponer; 6. Las medidas cautelares adoptadas. [22]

 

i) Si no existen los elementos suficientes para seguir con el trámite del procedimiento sancionador, el órgano instructor podrá determinar en su dictamen la inexistencia de responsabilidad. [23]

 

j) El dictamen se remitirá inmediatamente al órgano competente para resolver el procedimiento, junto con todos los documentos, alegaciones e información que obren en el mismo.[24]

 

k) Si como consecuencia de la instrucción del procedimiento resulta modificada la determinación inicial de los hechos, de su posible calificación, de las sanciones imponibles o de las responsabilidades susceptibles de sanción, se notificará todo ello, a la o al inculpado en el dictamen.

 

En este supuesto, la o el instructor expedirá nuevo acto de inicio, dispondrá la reproducción íntegra de las actuaciones efectuadas y ordenará el archivo del procedimiento que le precede.[25]

 

l) La responsabilidad administrativa se aplicará, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar por la acción u omisión de la que se trate, de igual manera nadie puede ser sancionado administrativamente dos veces, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, objeto y causa.

 

Para la aplicación del principio previsto en el párrafo precedente es irrelevante la denominación que se emplee para el procedimiento, hecho o norma que se estima es aplicable al caso.

 

En el caso de detectarse que la acción u omisión constituya adicionalmente una infracción penal tipificada por el ordenamiento jurídico vigente, el órgano administrativo competente, sin perjuicio de resolver y aplicar la sanción administrativa respectiva, debe remitir el expediente administrativo sancionador a la autoridad competente, con la denuncia correspondiente.[26]

 

m)  El acto administrativo que resuelve el procedimiento sancionador, además de cumplir los requisitos previstos en este Código, incluirá: 1. La determinación de la persona responsable; 2. La singularización de la infracción cometida; 3. La valoración de la prueba practicada; 4. La sanción que se impone o la declaración de inexistencia de la infracción o responsabilidad; 5. Las medidas cautelares necesarias para garantizar su eficacia.

En la resolución no se pueden aceptar hechos distintos a los determinados en el curso del procedimiento.

 

El acto administrativo es ejecutivo desde que causa estado en la vía administrativa.[27]



[1] Artículo 3 del Código Orgánico Administrativo

[2] Artículo 4 del Código Orgánico Administrativo

[3] Artículo 5 del Código Orgánico Administrativo

[4] Artículo 1 del Código Orgánico Administrativo

[5] Artículo 225 de la Constitución de la República del Ecuador.

[6] Artículo 29 del Código Orgánico Administrativo

 

[7] Artículo 248 del Código Orgánico Administrativo.

[8] Artículo 98 del Código Orgánico Administrativo.

[9] Artículo 99 del Código Orgánico Administrativo.

[10] El derecho a transitar libremente por el territorio nacional y a escoger su residencia, así como a entrar y salir libremente del país, cuyo ejercicio se regulará de acuerdo con la ley. La prohibición de salir del país sólo podrá ser ordenada por juez competente.

Las personas extranjeras no podrán ser devueltas o expulsadas a un país donde su vida, libertad, seguridad o integridad o la de sus familiares peligren por causa de su étnia, religión, nacionalidad, ideología, pertenencia a determinado grupo social, o por sus opiniones políticas.

Se prohíbe la expulsión de colectivos de extranjeros. Los procesos migratorios deberán ser singularizados.

[11] El derecho a la protección de datos de carácter personal, que incluye el acceso y la decisión sobre información y datos de este carácter, así como su correspondiente protección. La recolección, archivo, procesamiento, distribución o difusión de estos datos o información requerirán la autorización del titular o el mandato de la ley.

[12] El derecho a la inviolabilidad de domicilio. No se podrá ingresar en el domicilio de una persona, ni realizar inspecciones o registros sin su autorización o sin orden judicial, salvo delito flagrante, en los casos y forma que establezca la ley.

[13] Artículo 180 del Código Orgánico Administrativo.

[14] Artículo 250 del Código Orgánico Administrativo.

[15] Artículo 251 del Código Orgánico Administrativo.

[16] Artículo 252 del Código Orgánico Administrativo.

[17] Artículo 253 del Código Orgánico Administrativo.

[18] Artículo 254 del Código Orgánico Administrativo.

[19] Artículo 255 del Código Orgánico Administrativo.

[20] Artículo 256 del Código Orgánico Administrativo.

[21] Artículo 256 del Código Orgánico Administrativo.

[22] Artículo

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