¡GLOSAS SINÓNIMO DE CORRUPCIÓN!

Autora: Alejandra Patricia Vivanco Carrión[1]

Introducción

En la conversación pública ecuatoriana, la palabra glosa suele utilizarse como una condena anticipada. La sola noticia de que una persona ha sido glosada puede instalar la idea de que existió corrupción, apropiación de recursos o un delito probado. Esa equivalencia es jurídicamente incorrecta y produce consecuencias graves: confunde instituciones distintas, debilita el derecho a la defensa y traslada al debate público una conclusión que el procedimiento de control todavía no ha establecido.

Una glosa merece atención y debe ser explicada con transparencia. Puede revelar una actuación negligente y un perjuicio económico que corresponda reparar. Sin embargo, su emisión no convierte automáticamente a la persona observada en autora de un delito. La lucha contra la corrupción exige controles rigurosos, pero también conceptos precisos, prueba suficiente y decisiones motivadas. Proteger los recursos públicos y respetar el debido proceso son obligaciones compatibles.

¿Qué es una glosa?

La Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado regula la glosa dentro de la responsabilidad civil culposa. El artículo 52 señala que esta responsabilidad puede nacer de una acción u omisión culposa, aunque no intencional, que ocasione un perjuicio económico a los bienes o recursos públicos. La norma añade que quien afirma la culpa debe probar que la actuación revela impericia, imprudencia, imprevisión, improvisación, impreparación o negligencia (Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, 2002, art. 52).

El artículo 53 denomina a la glosa predeterminación de responsabilidad civil culposa. La palabra predeterminación es decisiva: identifica una imputación inicial, sometida a contradicción y prueba, no una declaración definitiva e inmutable. Una vez notificada, la persona dispone del plazo legal para contestarla y presentar sus descargos. Después, la Contraloría debe dictar una resolución que puede confirmar o desvanecer la predeterminación, total o parcialmente, conforme al artículo 56 de la misma ley.

La glosa tampoco debe confundirse con la orden de reintegro. Aunque ambas figuras buscan proteger recursos públicos, la ley les asigna supuestos y procedimientos diferentes. La precisión importa porque la autoridad debe identificar la vía jurídica aplicable, los hechos que la sustentan y las garantías que corresponden en cada caso.

Responsabilidades que no deben confundirse

El sistema ecuatoriano distingue la responsabilidad administrativa, la responsabilidad civil culposa y la responsabilidad penal. La primera examina el incumplimiento de deberes y puede producir sanciones administrativas. La segunda tiene una finalidad indemnizatoria: procura reparar un perjuicio económico causado al Estado. La tercera se refiere a una conducta tipificada como delito y solo puede declararse mediante el proceso penal correspondiente.

La Constitución atribuye a la Contraloría la determinación de responsabilidades administrativas y civiles culposas, así como de indicios de responsabilidad penal, sin perjuicio de las competencias propias de la Fiscalía General del Estado (Constitución de la República del Ecuador, 2008, art. 212). Esta separación impide tratar una glosa como sentencia penal. Los mismos hechos pueden originar análisis en más de un ámbito, pero cada responsabilidad conserva sus elementos, su autoridad competente, su procedimiento y su estándar de prueba.

Una irregularidad documental tampoco equivale, por sí sola, a corrupción. Un expediente incompleto, un retraso o una deficiencia de control pueden generar observaciones y medidas correctivas. Para que exista responsabilidad civil culposa debe demostrarse, además, que una conducta atribuible a una persona produjo un perjuicio económico concreto.

La responsabilidad exige individualización

Una glosa jurídicamente sólida debe responder preguntas básicas. ¿Qué acción u omisión se atribuye? ¿Qué obligación funcional concreta debía cumplir la persona? ¿Durante qué periodo ejerció el cargo? ¿Qué evidencia demuestra la culpa? ¿Cuál es el perjuicio económico y cómo se calculó? ¿De qué manera esa conducta produjo el resultado? Si alguna de estas respuestas falta, la imputación corre el riesgo de apoyarse en el cargo, la jerarquía o la cercanía con el trámite, en lugar de hacerlo en la conducta efectivamente probada.

El nexo causal ocupa un lugar central. No basta identificar una norma incumplida y un resultado económico desfavorable; es necesario explicar cómo la acción u omisión examinada produjo ese resultado. La responsabilidad no puede construirse mediante una secuencia genérica en la que todas las personas que intervinieron aparecen como causantes del mismo daño. Incluso cuando se plantea solidaridad, deben individualizarse el deber, la conducta y la contribución causal de cada involucrado.

La atribución también debe respetar las competencias reales. Una persona no responde por decisiones que legalmente correspondían a otro órgano, por actuaciones anteriores a su gestión o por obligaciones que no integraban sus funciones. El control debe reconstruir la cadena de decisión: quién definió la necesidad, quién autorizó, quién evaluó, quién administró, quién supervisó, quién recibió y quién pagó. Esa reconstrucción evita responsabilidades automáticas y permite ubicar el verdadero origen del eventual perjuicio.

Firmar no es causar

En la gestión pública, un mismo expediente puede contener numerosas firmas. Cada una acredita una intervención, pero no todas tienen el mismo significado jurídico. La firma de quien certifica disponibilidad presupuestaria no cumple la misma función que la de quien evalúa una oferta, administra un contrato, verifica un entregable o autoriza un pago. Por ello, la presencia de una firma puede ser un punto de partida para el examen, pero no prueba por sí sola que su autor causó el perjuicio.

Pensemos en un caso hipotético. Una unidad requirente define una necesidad; una comisión revisa las ofertas; la máxima autoridad adjudica; un administrador controla la ejecución; un técnico informa sobre el cumplimiento; y el área financiera procesa el pago. Si después aparece una diferencia económica, la auditoría debe examinar las atribuciones y actuaciones de cada participante. Agruparlos únicamente porque sus firmas constan en el expediente sustituiría el análisis causal por una presunción basada en el trámite.

Firmar no es causar. La frase no exonera a quien incumplió sus deberes ni reduce el valor probatorio de un documento. Exige algo más elemental: que la responsabilidad corresponda al contenido de la actuación, al deber legal de la persona y al efecto que produjo. La función del control no consiste en contar firmas, sino en explicar responsabilidades.

El perjuicio económico debe demostrarse

El monto de un contrato o de un pago no representa automáticamente el valor del perjuicio. La auditoría debe establecer qué recibió la entidad, qué parte de la obligación fue cumplida, si existen bienes, obras o servicios útiles, si se ejecutaron garantías, si hubo devoluciones y cuál es la diferencia económica efectivamente soportada por el Estado. Cuando no se entregó nada y el pago careció de sustento, el daño puede coincidir con el desembolso. Cuando existió cumplimiento parcial o una prestación aprovechable, la cuantificación exige un análisis distinto.

La glosa no puede descansar en una cifra aislada. Debe explicar el método de cálculo y su relación con la conducta imputada. De lo contrario, el valor observado puede adquirir impacto público sin representar con exactitud el daño real. La protección de los recursos estatales requiere cuantificaciones verificables, no aproximaciones que omitan lo recibido o dupliquen conceptos.

Debido proceso en el control gubernamental

El artículo 76 de la Constitución garantiza el debido proceso en toda actuación en la que se determinen derechos y obligaciones. En el control gubernamental, esto supone conocer oportunamente los hechos atribuidos, acceder a la información relevante, contar con tiempo y medios para la defensa, presentar prueba, contradecir la evidencia y recibir una decisión motivada (Constitución de la República del Ecuador, 2008, art. 76).

La motivación exige una fundamentación normativa y fáctica suficiente. No se satisface con transcribir disposiciones, resumir el hallazgo y repetir una conclusión. La autoridad debe explicar por qué la norma invocada regulaba la conducta concreta, qué hechos considera probados, cómo valoró los descargos y por qué existe una relación causal con el perjuicio. La Corte Constitucional ha señalado que una argumentación jurídica debe contener una estructura mínimamente completa y una fundamentación suficiente en Derecho y en hechos (Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia 1158-17-EP/21).

Las comunicaciones de resultados provisionales, la lectura del borrador y la contestación a la glosa no son simples formalidades. Son oportunidades para corregir errores, completar información y contrastar la hipótesis de auditoría. Cuando una prueba de descargo es pertinente y puede cambiar la conclusión, la decisión debe analizarla expresamente. Guardar silencio frente a ella o descartarla con una fórmula general debilita la motivación y la legitimidad del resultado.

 Mitos que conviene desmontar

Buena parte del debate sobre el control gubernamental se reduce a repetir que la ley dice una cosa u otra. La norma es el punto de partida, pero la discusión jurídica también exige identificar la naturaleza de cada actuación, la etapa del procedimiento, sus efectos y la prueba disponible. Desde esa perspectiva, conviene examinar varios mitos que suelen pasar inadvertidos.

El primer mito sostiene que el informe de auditoría no puede ser impugnado ni por la vía ordinaria ni por la constitucional. La precisión es necesaria. Como acto de simple administración, el informe no suele ser objeto de una impugnación autónoma; sin embargo, no queda fuera del control de legalidad cuando sirve de antecedente al acto administrativo que produce efectos. En el juicio No. 17811-2019-01109, de 8 de mayo de 2025, la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia aceptó el recurso de casación contra el auto que había acogido la excepción de indebida acumulación de pretensiones, planteada porque la demanda cuestionaba tanto el informe de auditoría gubernamental como la resolución de responsabilidad administrativa culposa. La Sala razonó que el informe puede ser examinado por el tribunal porque integra el expediente que condujo al acto principal y que el administrado puede contradecir ese antecedente siempre que impugne también el acto administrativo que exterioriza la voluntad pública (Corte Nacional de Justicia, 2025a). En esas condiciones, solicitar la nulidad del antecedente junto con la del acto principal no configura, por esa sola razón, una indebida acumulación de pretensiones.

Los precedentes obligatorios contenidos en las Resoluciones Nos. 09-2025 y 11-2025 refuerzan ese criterio: los tribunales contencioso administrativos pueden revisar los documentos del expediente y controlar los antecedentes o fundamentos directamente relacionados con la controversia (Corte Nacional de Justicia, 2025b, 2025c). En materia constitucional, la procedencia de una garantía tampoco puede afirmarse o negarse en abstracto; depende de que exista una alegación de vulneración de derechos y de que se cumplan los presupuestos propios de la acción. El informe, por tanto, no es un émulo de las tablas que Moisés bajó del Sinaí. Es una actuación técnica sometida al ordenamiento jurídico y, en las condiciones señaladas, al control jurisdiccional.

El segundo mito afirma que lo expuesto por el administrado o sujeto de control nunca desvirtúa lo establecido por el equipo auditor. El artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado dispone que las opiniones divergentes se resolverán, en lo posible, durante el examen y que, si subsisten, constarán en el informe. Esa fórmula reconoce la existencia de discrepancias; no convierte la conclusión del auditor en una verdad inmune a la contradicción. Además, el informe contiene comentarios, conclusiones y recomendaciones, mientras la determinación de responsabilidades corresponde a las dependencias competentes de la Contraloría, con la debida motivación y sobre evidencia suficiente, competente y pertinente (Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, 2002, arts. 19, 39 y 91). En materia de responsabilidad civil, el informe es un antecedente técnico y un insumo. No sustituye la predeterminación, la defensa ni la resolución que confirma o desvanece la glosa. Si el descargo es relevante, la autoridad debe valorarlo y explicar por qué modifica o no la conclusión.

El tercer mito presenta la determinación administrativa como una verdad inmutable. La propia Ley Orgánica de la Contraloría califica la obligación indemnizatoria como proveniente de un cuasidelito y dispone que la culpa debe ser probada por quien la afirma (art. 52). El Código Civil, a su vez, reconoce a los delitos y cuasidelitos como fuentes de obligaciones (art. 1453). El principio de comunidad de la prueba no elimina esa carga ni la invierte. Significa que, una vez incorporada válidamente, la prueba pertenece al proceso y debe valorarse en conjunto, con independencia de quién la aportó. Por ello, un documento del expediente puede respaldar la tesis de la Contraloría o favorecer al sujeto de control; no tiene dueño procesal.

También debe distinguirse entre causar estado, adquirir firmeza y producir cosa juzgada. Una resolución de la Contraloría puede causar estado en la vía administrativa y ser ejecutable; si no se ejercen oportunamente las vías de impugnación, puede adquirir firmeza. Eso no significa que la predeterminación ni el informe tengan desde su emisión la autoridad de una sentencia. Cuando el acto es demandado dentro del término y por la vía correspondiente, el órgano judicial controla su legalidad y la sentencia resuelve la controversia. Opinión no es resolución en firme, y ejecutoriedad administrativa no es sinónimo de cosa juzgada jurisdiccional (Código Orgánico Administrativo, 2017, arts. 217 y 218).

El cuarto mito equipara toda publicidad con transparencia. La publicidad de las actuaciones estatales y la rendición de cuentas protegen intereses públicos relevantes. Sin embargo, divulgar nombres, valores y atribuciones de responsabilidad también implica tratar datos personales y puede producir un daño reputacional, sobre todo cuando una predeterminación se presenta como responsabilidad confirmada o como delito. La Constitución reconoce el honor y el buen nombre, así como la protección de datos personales; la Ley Orgánica de Protección de Datos Personales exige juridicidad, finalidad, pertinencia, minimización, proporcionalidad y exactitud en el tratamiento (Constitución de la República del Ecuador, 2008, art. 66, nums. 18 y 19; Ley Orgánica de Protección de Datos Personales, 2021, art. 10). La solución no es el secreto generalizado. Es publicar con base jurídica, distinguir la etapa procesal, limitar los datos a lo necesario y actualizar la información cuando una glosa se desvanece o una resolución cambia. La publicidad es transparencia cuando informa sin sacrificar derechos fundamentales.

El quinto mito es el que da título a este artículo: recibir una glosa u orden de reintegro equivale a corrupción. Sostenerlo sería como demandar a una persona por incumplimiento contractual y, solo por la presentación de la demanda, llamarla estafadora. La notificación comunica una actuación de control y abre las posibilidades de defensa que correspondan; no es una sentencia penal. Una auditoría puede identificar hechos que justifiquen indicios de responsabilidad penal, y una misma conducta puede ser examinada en las vías civil, administrativa y penal. Aun así, cada responsabilidad conserva sus elementos, autoridad competente y estándar de prueba. El lenguaje público debe describir la etapa real: observación, informe aprobado, predeterminación, resolución o indicios remitidos a la Fiscalía. Anticipar la palabra corrupción altera el significado del acto y condena antes de que el procedimiento termine.

Control riguroso y garantías

Diferenciar glosa y corrupción no significa restar importancia al control. Una glosa sustentada permite recuperar recursos y exigir que quienes administran bienes públicos respondan por actuaciones culposas que causaron daño. Precisamente por sus efectos patrimoniales y personales, debe construirse con evidencia confiable, individualización y motivación suficiente.

Las imputaciones débiles también perjudican al Estado. Consumen recursos administrativos, prolongan litigios, pueden ser anuladas y desvían la atención de las conductas verdaderamente responsables. Un control preciso concentra su fuerza en hechos comprobables y produce decisiones capaces de sostenerse durante la impugnación administrativa y judicial.

Conclusión

Las glosas no son sinónimo de corrupción. Son predeterminaciones de responsabilidad civil culposa sujetas a defensa, prueba, resolución e impugnación. Algunas serán confirmadas; otras se desvanecerán total o parcialmente. En determinados casos, los hechos también podrán originar indicios penales, pero esa posibilidad no autoriza a confundir etapas ni responsabilidades.

La respuesta institucional adecuada no consiste en minimizar las observaciones ni en convertirlas en condenas públicas. Consiste en identificar la conducta, precisar el deber incumplido, demostrar la culpa, cuantificar el perjuicio y explicar el nexo causal. Firmar no es causar, y observar no es condenar. El control más firme es el que protege los recursos públicos sin abandonar las garantías que legitiman toda decisión del Estado.

Mira el podcast completo aquí: https://www.youtube.com/watch?v=ZHXOn0VMOnk

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Asamblea Nacional del Ecuador. (2008). Constitución de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 449, 20 de octubre de 2008.

Asamblea Nacional del Ecuador. (2014). Código Orgánico Integral Penal. Suplemento del Registro Oficial No. 180, 10 de febrero de 2014; última reforma: Edición Constitucional del Registro Oficial No. 300, 2 de septiembre de 2026.

Asamblea Nacional del Ecuador. (2017). Código Orgánico Administrativo. Segundo Suplemento del Registro Oficial No. 31, 7 de julio de 2017.

Asamblea Nacional del Ecuador. (2021). Ley Orgánica de Protección de Datos Personales. Quinto Suplemento del Registro Oficial No. 459, 26 de mayo de 2021.

Comisión de Legislación y Codificación. (2005). Codificación del Código Civil. Suplemento del Registro Oficial No. 46, 24 de junio de 2005.

Congreso Nacional del Ecuador. (2002). Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado. Suplemento del Registro Oficial No. 595, 12 de junio de 2002.

Corte Constitucional del Ecuador. (2021). Sentencia No. 1158-17-EP/21, Caso Garantía de la motivación, 20 de octubre de 2021.

Corte Nacional de Justicia. (2025a). Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo, sentencia de casación del juicio No. 17811-2019-01109, 8 de mayo de 2025.

Corte Nacional de Justicia. (2025b). Resolución No. 09-2025, precedente jurisprudencial obligatorio sobre control de legalidad del expediente administrativo, 21 de mayo de 2025.

Corte Nacional de Justicia. (2025c). Resolución No. 11-2025, precedente jurisprudencial obligatorio sobre control de legalidad de las actuaciones administrativas, 21 de mayo de 2025.

[1] Abogada, doctora en Jurisprudencia y máster en Ciencias Penales y Auditoría. Especialista en control gubernamental, responsabilidad administrativa, ética pública y prevención de la corrupción.