El Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva

Jueves, 24 de noviembre de 2005



JERARQUÍA JURÍDICA DEL ESTATUTO
El Régimen Jurídico y
Administrativo de la Función Ejecutiva

Por: DR. José C. García Falconí
PROFESOR DE LA FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
DE LA UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR

 

PRIMERAMENTE DEBO SEÑALAR que el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva vigente fue dictado por el Dr. Gustavo Noboa Bejarano en su calidad de Presidente Constitucional de la República, mediante Decreto Ejecutivo 2428 publicado en el R.O. No. 536 de 18 marzo del 2002, el cual ha tenido varias reformas.

Para analizar la categoría de este cuerpo legal, es menester señalar que el Art. 272 de la Constitución Política señala: "La Constitución prevalece sobre cualquier otra norma legal. Las disposiciones de leyes orgánicas y ordinarias; decretos-leyes; decretos, estatutos; ordenanzas; reglamentos; resoluciones y otros actos de los poderes públicos deberán mantener conformidad con sus disposiciones y no tendrán valor si, de algún modo estuvieren en contradicción con ella o alteraren sus prescripciones.

Si hubiere conflicto entre normas de distinta jerarquía las Cortes, Tribunales, jueces y autoridades administrativas lo resolverán mediante la aplicación de la norma jerárquicamente superior".

El Art. 142 de la Carta Política en el numeral 1ro. Establece "Las leyes serán orgánicas y ordinarias.

Serán leyes orgánicas

Las que regulen la organización, actividades de las Funciones legislativas, Ejecutiva y Judicial, las del Régimen Seccional autónomo y las de los organismos del Estado establecidos en la Constitución".
El Art. 143 determina "Las leyes orgánicas serán aprobadas, reformadas, derogadas o interpretadas por mayoría absoluta de los integrantes del Congreso Nacional.

Una ley ordinaria no podrá modificar una ley orgánica y prevalecer sobre ella ni siquiera a título de ley especial".

Supremacía de la Constitución Política

Teniendo en cuenta que la Constitución, es una manifestación de la voluntad del pueblo, el principal derecho con que cuentan los ciudadanos en un sistema democrático, es la Supremacía de dicha normatividad y al respeto de la voluntad expresada en ella

De esta manera la libertad, la dignidad del individuo están represados en la Constitución, cuyos preceptos no pueden ni deben ser omitidos por el legislador ordinario que en su actuación cumple un mandato impuesto por el poder constituyente como marco de referencia y de límites para el contenido de sus actos, y el de otros poderes del Estado; y es justamente el Art. 272 que trata sobre la supremacía constitucional.

Así la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico ecuatoriano, la cual determina el contenido del proceso de creación de las normas que de ella dependen.

En el Registro Oficial No. 280 del día jueves 8 de marzo del 2001 el Congreso Nacional determina que varias leyes tendrán la jerarquía y calidad de orgánicas, señalando que la Constitución Política de la República, en el artículo 142, señala los criterios, características y condiciones de la leyes que deben tener la jerarquía de orgánicas, recalcando que corresponde al H. Congreso nacional, determinar las leyes que tendrán el carácter de orgánicas, de acuerdo con lo dispuesto en las disposición transitoria vigésima segunda Constitucional; y menciona entre otras a la Ley Orgánica de la Función Judicial, pero no menciona al Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva; sin embargo hay que destacar que la última parte del Art. 1 de la Resolución R-22-058 dictada por el Congreso Nacional establece textualmente "Las que la Constitución determine que se expidan con éste carácter".

Para realizar un estudio sobre la jerarquía jurídica del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función ejecutiva, es menester hacer las siguientes acotaciones de orden legal.

Delegación legislativa

La pregunta clave en el presente trabajo es, si el legislador puede renunciar a su competencia constitucional de expedir leyes, toda vez que como he señalado el Art. 130 numeral 5 de la Constitución Política le confiere el deber y la atribución de expedir, reformar y derogar las leyes e interpretarlas con carácter generalmente obligatorio.

Al respecto vale la pena manifestar que parte de la doctrina dice que el poder del Estado como unidad, este poder se ejercita en varias funciones a través de los órganos del Estado que actúan en la esfera de su competencia y que en consecuencia la delegación no es renuncia al ejercicio de competencia alguna, por el contrario es la forma que opta el órgano para ejercerlo por excepción. De este modo se afirma que la administración tiene competencia residual con respecto a las Funciones Legislativa y Judicial en la actual Constitución Política.

Sobre este tema trata el señor doctor Jorge Zavala Egas en su obra "El Estatuto del Régimen Administrativo de la Función Ejecutiva en el Ordenamiento Jurídico" y manifiesta que si bien nuestra Constitución (se refiere a la vigente en el año de 1994) establece la competencia del Congreso Nacional para dictar leyes, esto es mandatos generales e imperativos para todos los habitantes del Ecuador y que por tal es perfectamente constitucional que el legislador por excepción adopte la técnica de la delegación para hacerlo, siempre que no contraiga la normativa constitucional. Debo señalar que en doctrina hay criterios contrarios sobre este importante punto de derecho.

Debo reconocer que el Art. 171 de la Constitución establece las atribuciones y deberes del Presidente de la República y entre ellos el numeral 5 determina "Expedir los reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni alterarlas, así como los que convengan a la buena marcha de la administración", pero esta facultad lo tiene exclusivamente para dictar Reglamentos vinculados a una ley; y en mi criterio, el Estatuto del Régimen Administrativo de la Función Ejecutiva, no proviene de una Ley, además creo que estas potestades son indelegables y por tal no pueden existir potestad legislativa delegada, por lo que estoy de acuerdo con el autor citado que dice "Luego si nuestra Constitución habilita al legislador a dictar leyes, no encontramos una razón para que el contenido de esa Ley no sea una norma que autoriza al Ejecutivo a expedir normas con rango de ley", talvez la opinión de este valioso tratadista ecuatoriano podría haber tenido razón al referirse a la Constitución Política que estuvo en vigencia al momento que publicó su estudio, esto es en el año de 1994.

¿Los decretos legislativos tienen rango de ley?

Sobre este punto el doctor Jorge Zavala Egas le cita a Francisco Rubio Llorante quien señala "Es de toda evidencia que no hay contradicción con la Constitución cuando el legislador expide una Ley que delega la expedición de decretos leyes delegadas al Ejecutivo, pues primero aquel está autorizado a expedir la ley y segundo porque éste está obligado a cumplir y hacer cumplir la Ley, expidiendo los respectivos decretos normativos" y agrega "En consecuencia los decretos leyes delegados son actos normativos (fuentes de derecho) que el legislador crea con absoluta legitimidad constitucional.

Al respecto hay que considerar lo que dice nuestra Constitución Política en el Art. 156 "Si el Congreso no aprobare, modificare o negare el proyecto en el plazo señalado en el artículo anterior, el Presidente de la República lo promulgará como Decreto-Ley en el Registro Oficial. El Congreso Nacional podrá, en cualquier tiempo, modificarlo o derogarlo, siguiendo el trámite ordinario previsto en la Constitución"; o sea que de acuerdo a mi modesto entender, sólo en este caso procede la facultad constitucional del Presidente de la República de dictar Decretos-Leyes y como es obvio esto no sucedió en el caso del Estatuto Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, materia del presente trabajo.

Por esta razón, no estoy de acuerdo con el distinguido profesional guayaquileño quien vuelve a manifestar "Luego se ha deslegalizado para que el régimen jurídico de la Función Ejecutiva sea regulado por decreto ejecutivo con rango de Ley, esto es por decreto-ley delegada", ni tampoco estoy de acuerdo con el profesor Nicolás Parducci quien dice "tal es el caso de que puede observarse al estudiar el Art. 40 de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la iniciativa privada. Allí se autoriza al presidente para que expida y promulgue el nuevo Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, mediante un Decreto Ejecutivo y también para reformarlo Por consiguiente ese nuevo Estatuto tiene sin duda el rango de Ley", y termina señalando el Dr. Jorge Zavala Egas "En efecto existe igualdad de rango entre la Ley, el Decreto-Ley y el Decreto-Ley delegado", aun cuando el mismo autor reconoce "Luego la norma fundamental es la fuente de unidad y validez de todo el ordenamiento jurídico. La Constitución es pues norma sobre las fuentes del derecho por su superioridad jerárquica condicionante de la producción de todo el ordenamiento jurídico".

Sobre este punto debo señalar que la Ley de Modernización del Estado se publicó en el R.O. No. 349 del 31 de diciembre de 1993 y si bien el Art. 40 señala "Régimen Administrativo del Ejecutivo.- Dentro de los límites, que impone la Constitución Política declarase de competencia exclusiva del ejecutivo la regulación de la estructura, funcionamiento y procedimiento de todas sus dependencias y órganos administrativos. En el plazo máximo de tres meses, contados a partir de la vigencia de esta Ley, el Presidente de la República, deberá mediante un Decreto Ejecutivo expedir y promulgar el nuevo Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva. En lo sucesivo dicho Régimen Administrativo, podrá ser modificado por el Presidente de la República a través de un Decreto Ejecutivo de acuerdo a las necesidades de la Administración Pública", esta Ley de Modernización primeramente es anterior a la actual Constitución Política y evidentemente contiene normas contradictorias a la misma, por lo que carece de valor según lo determina el Art. 272 de la Carta Política.

Para determinar el presente trabajo, vuelvo a citar a Jorge Zavala Egas que concluye manifestando "Luego el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva es un Decreto con rango de Ley o Decreto-Ley delegada. En conclusión el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva es adecuado a la Constitución y de imperativo cumplimiento en el país"; por los razonamientos expuestos en líneas anteriores no estoy de acuerdo con esta valiosa opinión; además de que como conocemos la aprobación de leyes orgánicas conforme lo señala el Art. 143 de la Constitución serán aprobados, reformados, derogados o interpretados por mayoría absoluta de los integrantes del Congreso Nacional; mientras que las leyes ordinarias son aprobadas, modificadas o negadas por el voto de la mayoría de los concurrentes a la sesión conforme lo señala el Art. 152 de la Carta Política; esto es una exigencia mayor para la aprobación de Leyes Orgánicas, y estas son dictadas por un Congreso Nacional conformado por 100 Diputados, mientras que un Decreto-Ley es dictado por una sola persona, el Presidente de la República.

En conclusión hace falta urgente la expedición de una Ley Orgánica de la Función Ejecutiva emitida por el Congreso Nacional, conforme lo señala la actual Constitución Política.

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