Ampliación de la Cobertura

Miércoles, 09 de agosto de 2006

RETOS Y PERSPECTIVAS
La Seguridad Social de cara a la reforma



Por: Dr. Manuel Posso Zumárraga
Miembro de la Comisión de Reforma - Consultor en temas
de Seguridad Social y Calidad Empresarial

Ampliación de la Cobertura

Uno de los temas que mayor importancia tiene una reforma al sistema provisional ecuatoriano es el relativo a incrementar su escasa cobertura. En los instrumentos internacionales adoptados por la OIT y las Naciones Unidas, se afirma que todo ser humano tiene derecho a la seguridad social. En la declaración de Filadelfia (1.944) la Conferencia Internacional del Trabajo reconoció la obligación de la OIT en cuanto a "extender las medidas de seguridad social para garantizar ingresos básicos a quienes los necesiten y prestar asistencia médica completa".

En la Recomendación sobre la seguridad de medios de vida, 1944 (num. 67) se establece que el Seguro Social debería proteger, cuando estén expuestos a riesgos a todos los asalariados y trabajadores independientes y a las personas que estén a su cargo (párrafo 17). En la declaración Universal de Derechos Humanos, 1948, se afirma que "Toda persona como miembro de la sociedad tiene derecho a la seguridad social (art. 22) y se hace referencia específicamente al derecho a la asistencia, médica y a los servicios necesarios, a la seguridad en el caso de enfermedad, discapacidad, viudez, vejez y desempleo y a los cuidados y asistencia especiales a la maternidad y a la infancia (art. 25 ). En el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1966, se reconoce" el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso el seguro social (art. 9 )

El Problema de la falta de cobertura

Una proporción muy elevada de la población de la mayoría de las regiones del mundo, todavía no disfruta de ningún tipo de protección social o bien sólo se halla cubierta de forma muy limitada. Este es el caso de la amplia mayoría de las personas en los países en desarrollo como el nuestro y aún de los países industrializados más ricos, existen brechas importantes y crecientes en la protección social.

Los trabajadores de la economía informal no están amparados por la seguridad social debido a una serie de razones. Una de ellas es la dificultad extrema para recaudar sus cotizaciones y, según los casos, las de sus empleadores por su alto índice de elusión, evasión o subdeclaración. Otro problema es que muchos de esos trabajadores son incapaces de aportar un porcentaje relativamente elevado de sus ingresos para financiar las prestaciones de seguridad social y no desean hacerlo puesto que las prestaciones no satisfacen sus necesidades prioritarias.
Por lo general, entre sus prioridades inmediatas figura la asistencia médica calificada y suficiente, en especial en los casos en que las medidas de ajuste estructural han restringido el acceso a los servicios gratuitos.

Piensan, por ejemplo, que las pensiones futuras no constituyen una necesidad primordial, dado que para muchos de ellos la vejez les parece algo muy remoto y la idea de la jubilación digna algo quizá irreal. El desconocimiento de los sistemas de seguridad social y la desconfianza en la institucionalidad que lo sirve, respecto al modo que se gestionan, se suman a sus reticencias a cotizar o a aceptar algún incremento de su aporte personal o patronal por un servicio o prestación deficiente.

Obviamente, el problema de la cobertura insuficiente no es nuevo, sobre todo en los países en los que en un gran número de personas vive con un salario mínimo vital .Ahora bien, en los últimos años, las perspectivas de resolver, o al menos paliar, este problema se han vuelto mucho más difíciles, ya que una proporción cada vez mayor de la mano de obra urbana trabaja en la economía informal, entre otras razones como resultado del ajuste estructural de los gobiernos de turno.
En América Latina y en el Ecuador , el desarrollo , en los últimos años el mayor el incremento de la mano de obra urbana ha tenido lugar en la economía informal, lo que refleja en el mejor de los casos , el lento crecimiento del empleo asalariado, la migración masiva e incontrolada en nuestro caso completan el cuadro de una cobertura incipiente, canalizada a la empresa privada, por la proliferación de programas de salud y pensiones brindadas por Administradoras o aseguradoras de ese sector.

Cabe señalar, que la economía informal no es un "sector "propiamente dicho. En realidad, se trata de un fenómeno que se puede encontrar prácticamente en todos los sectores. Además, afecta a los trabajadores de todas las categorías:

asalariados, empleados por cuenta propia, trabajadores a domicilio, trabajadoresfamiliares no remunerados y hasta tercerizados etc. La informalización no se limita a las empresas a pequeña escala, así en muchos países abarca el trabajo asalariado no reglamentado de toda la economía. En muchos países, existe una proporción más elevada de mujeres que trabajan en la economía informal, hasta cierto punto debido a que ahí donde pueden combinar con mayor facilidad el trabajo con la pesada carga de sus responsabilidades familiares.

En cierta medida, por otras razones conexas, como por ejemplo la discriminación con que tropiezan en la economía formal.

Las estadísticas de la OIT, muestran que en dos tercios de los países de los que se dispone de cifras por separado, la economía informal absorbe una parte más elevada del empleo total de mujeres de la economía urbana que en el caso de los hombres.

Por lo general, la mujer tiende a permanecer atrapada en la economía informal durante buena parte de su vida activa, mientras que esto no es tan probable en el caso de los hombres, al menos en los países industrializados. En cuanto a la seguridad de los ingresos a largo plazo (por ejemplo en la vejez), esta diferencia tiene repercusiones especialmente importantes, dado que las mujeres suelen vivir más años que los hombres.

Los trabajadores de la economía informal carecen de seguridad del empleo y los ingresos, o bien sólo gozan de una seguridad muy precaria. Sus salarios tienden a ser muy bajos y a fluctuar más que los de otros trabajadores. Un breve período de incapacidad puede dejar al trabajador y a su familia sin los ingresos necesarios para sobrevivir.

La enfermedad de un miembro de la familia acarrea gastos que destruyen el delicado equilibrio del presupuesto familiar. Con frecuencia, trabajar en la economía informal es peligroso de por sí, y el hecho de que las actividades se realicen en un contexto desreglamentado aumenta todavía más el grado de riesgo. Las mujeres se enfrentan a desventajas adicionales debido a la discriminación relacionada con su función reproductora, por ejemplo, son víctimas de despido a raíz de su embarazo o cuando se casan. Aquellas que trabajan en la economía informal no cuentan con las salvaguardas y prestaciones relacionadas con la crianza de los hijos de las que en principio disfrutan las asalariadas de la economía formal (por ejemplo): prestaciones familiares, licencia de maternidad pagada, interrupciones para la lactancia y ayudas para gastos del cuidado de los hijos ).

Adopción de políticas con miras
a ampliar la cobertura con la Reforma ecuatoriana

Al margen del mundo industrializado o subdesarrollado, los responsables de la adopción de políticas en cobertura para paliar la ausencia de protección en muy reducidas. Y cabe afirmar que los intentos de reformas a los sistemas de seguridad ecuatoriana han sido un fracaso y el intento actual no debería ser sometido a demandas excesivas o crear falsas expectativas si no existen las condiciones de viabilidad financiera, actuarial y política para su aprobación.

Una Reforma, por más ambiciosa que sea en materia de cobertura, no puede sustituir a las políticas macroeconómicas, regionales, educativas y de vivienda apropiadas y no se puede esperar que por si sola una Reforma legal efectúe una distribución justa de los ingresos, siempre existirán sectores privilegiados o subsidiados.

Muchos sistemas o Reformas de seguridad social efectúan una distribución del ingreso, cuyo sentido va de los ricos a los pobres, de los jóvenes a los viejos (solidaridad intergeneracional), pero este aunque ustedes no lo crean no es su principal objetivo.

El objetivo por excelencia, es ofrecer seguridad a los enfermos, a los discapacitados, a los desempleados, a los jubilados y pensionistas etc.
Los regímenes que en la practica tienen las mayores posibilidades de lograr índices elevados de cumplimiento, es decir, de garantizar que las leyes que contemplan una amplia cobertura se apliquen realmente, son aquellos que representan un valor razonable con respecto al dinero de todos los asegurados. La seguridad social es solo una parte, si bien importante, del programa más amplio de medidas necesarias para reducir la pobreza y mejorar la disminución de los ingresos.

La confianza pública en los Reformadores

La confianza pública y privada en los Reformadores, tiene que ser total, es decir, deben demostrar el perfil de técnicos calificados con desinterés en captar posiciones burocráticas o intereses en estatizar lo vigente o privatizar el sistema. Es decir, para alcanzar una amplia cobertura, no solo es necesario contar con una administración eficaz o despolitizada y normas de primer orden, de probidad financiera, sino de un elevado nivel de compromiso por parte del Gobierno para aprobar Reformas técnicas que tengan el carácter de urgencia económica o de función de país con una visión de resultados a mediano y largo plazo.
Cuando no existe esta confianza, la gente siempre encontrará formas o mecanismos de evitar cotizar, evitar apoyar el proceso de cambio, aunque tenga gran necesidad de protección social.

En este orden, las estrategias para ampliar la protección social, van desde ampliar los regímenes del seguro social, promover los micro-seguros, sincerar las cotizaciones a los salarios realmente cotizables, asegurar a los compatriotas inmigrantes, introducir prestaciones o servicios universales financiados mediante ingresos generales del Estado, siempre supeditados a la comprobación de recursos y a los sustentos técnicos financiero actuariales.

En conclusión, una Reforma al sistema de seguridad social tiene que ser estructural, a todos los seguros administrados por el IESS, a sus inversiones, a su estructura orgánica a sus organismos de control, en el convencimiento de que una Seguridad Social fortalecida, con recursos humanos debidamente capacitados, tiene trascendencia histórica y requiere del compromiso de todos, que nos interpreta en nuestra capacidad de lograr grandes acuerdos como país, que vayan en beneficio de todos los ecuatorianos.


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