Autor: Abg. Nelson Orna L.
Introducción: la potestad de revisión de actos nulos
A grandes rasgos se puede afirmar que las Administraciones públicas llevan a cabo las misiones encomendadas por la Constitución a través de la expedición de reglamentos y actos administrativos.
Por reglamento entendemos una disposición administrativa de carácter general; un cuerpo normativo que emana de la función ejecutiva, en ejercicio de su potestad reglamentaria. Los reglamentos regulan una materia determinada configurando con carácter general supuestos de hecho y consecuencias jurídicas. En esta línea de pensamiento, el artículo 128 del Código Orgánico Administrativo define el acto normativo de carácter administrativo.
Por acto administrativo entendemos, siguiendo la definición de Zanobini, una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por una Administración pública en ejercicio de una potestad administrativa.[1] Los actos administrativos aplican a un caso concreto una norma (como puede ser una Ley o reglamento) o un conjunto de normas. El artículo 98 del Código Orgánico Administrativo define el acto administrativo en los siguientes términos:
«Acto administrativo es la declaración unilateral de voluntad, efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales o generales, siempre que se agote con su cumplimiento y de forma directa. Se expedirá por cualquier medio documental, físico o digital y quedará constancia en el expediente administrativo.»
Históricamente la relación entre las Administraciones públicas y los ciudadanos ha sido asimétrica: la Administración goza de privilegios de los cuales carecen los particulares. Uno de estos privilegios es la presunción de validez o legitimidad de sus actos; presunción iuris tantum, esto es, que admite prueba en contra.
Invalidez de un acto administrativo
En otras palabras, cuando un acto administrativo afecta negativamente los intereses de una determinada persona, corresponde a dicha persona probar su invalidez, acudiendo a los medios de impugnación legalmente establecidos, conforme lo prevé el inciso segundo del artículo 106 del Código Orgánico Administrativo.
Existen dos categorías de invalidez, según el grado o magnitud en que esta circunstancia se manifieste: la anulabilidad, como grado mínimo; y, la nulidad plena, radical o absoluta, como grado máximo. Los vicios que el ordenamiento jurídico contempla como supuestos de nulidad plena consisten en infracciones de especial gravedad y carácter evidente, que atentan contra los principios fundamentales del sistema, encontrándose reservada a la ley la determinación de tales supuestos. La nulidad de pleno derecho puede dar lugar a la llamada “acción de nulidad”, que se ejercita sin límites de tiempo. Por el contrario, un acto simplemente anulable, que no se impugna en tiempo y forma, se convierte en acto consentido y firme.[2]
En términos similares se pronunció la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia por medio de Precedente Jurisprudencial Obligatorio expedido mediante Resolución Nro. 341-2009 de 11 de noviembre de 2009, dentro del juicio contencioso administrativo Nro. 378-2007, al señalar:
“El acto administrativo (…) se ha de presumir legítimo y ejecutivo (…) salvo que se trate de un acto administrativo irregular, circunstancia en la que la presunción de legitimidad se desvanece por la existencia de vicios inconvalidables. (…) entendemos por acto administrativo regular aquell merecedor de la protección jurídica que se desprende de la presunción de legitimidad por no contener vicios inconvalidables, que ordinariamente se han de presentar de manera manifiesta. Son actos administrativos regulares aquellos respecto de los cuales no se puede sostener una causa de nulidad prevista en la Ley.”
En efecto, tales supuestos excepcionales y expresamente previstos por la ley se encuentran sentados en el artículo 105 del Código Orgánico Administrativo. Por otro lado, el artículo 106 del cuerpo normativo en mención permite a las administraciones públicas anular de oficio actos administrativos mediante el ejercicio de la potestad de revisión.
El artículo 132 del Código Orgánico Administrativo: revisión de oficio
Particular atención merece el artículo 132 del Código Orgánico Administrativo, que faculta a la máxima autoridad administrativa, con independencia de los recursos previstos en el Código Orgánico Administrativo, en ejercicio de sus potestades impulsar el trámite de revisión de oficio de actos nulos. El texto de la disposición normativa es el siguiente:
«Revisión de oficio. Con independencia de los recursos previstos en este Código, el acto administrativo nulo puede ser anulado por la máxima autoridad administrativa, en cualquier momento, a iniciativa propia o por insinuación de persona interesada.
El trámite aplicable es el procedimiento administrativo.
El transcurso del plazo de dos meses desde el día siguiente al inicio del procedimiento de revisión de oficio sin dictarse acto administrativo, produce la caducidad del procedimiento.«
Del mismo, se pueden extraer y comentar las siguientes ideas:
La revisión de oficio es un privilegio de la Administración
Según Linde Paniagua, la revisión de oficio incluye: la revisión de disposiciones y actos nulos; la declaración de lesividad de actos anulables; la revocación de actos; y, la rectificación de errores.[3] Es una técnica, o si se prefiere, procedimiento especial, que permite a la Administración revisar sus actos, en contradicción a la doctrina de los actos propios, que rige plenamente para los ciudadanos, sobre todo en materia de recursos. Asimismo, su aplicación implica generar una colisión entre los principios de legalidad y seguridad jurídica, dando siempre prevalencia al primero sobre el segundo.
La revisión de oficio de actos nulos no es un medio de impugnación
No solamente el propio artículo 132 del Código Orgánico Administrativo lo aclara al categorizar esta técnica «Con independencia de los recursos previstos en este Código«; a su vez el Procurador General del Estado mediante pronunciamiento contenido en oficio Nro. 00982 de 05 de octubre de 2018, ante una consulta planteada por la Superintendencia de la Información y Comunicación, señaló que «De la norma transcrita se evidencia que el COA confiere a la revisión de oficio el carácter de potestad de la administración, diferenciándola de los recursos que la persona interesada puede interponer para impugnar los actos administrativos, entre ellos los que tuvieren vicios que provoquen su nulidad«
Para su ejercicio, es competente la máxima autoridad
El texto normativo es claro. Sin embargo, dado que los artículos 68 y 69 del Código Orgánico Administrativo facultan a los órganos administrativos delegar el ejercicio de sus competencias, sin que su artículo 132 establezca una reserva expresa, no existe impedimento para que la competencia sea delegada. En este sentido no está de más aclarar que, conforme el artículo 71, numeral 1 del cuerpo normativo en mención, las decisiones delegadas se consideran adoptadas por el delegante.
Esta característica del procedimiento, interpretada a la luz del penúltimo inciso del artículo 219 del Código Orgánico Administrativo, según el cual «El acto expedido por la máxima autoridad administrativa, solo puede ser impugnado en vía judicial«, daría a entender que, respecto de los actos administrativos expedidos por la máxima autoridad de cualquier órgano de la Administración pública, incluyendo las resoluciones administrativas que ponen fin al procedimiento de revisión de oficio de actos nulos, no se admite ningún tipo de impugnación en sede administrativa, quedando a los ciudadanos únicamente la vía de impugnación en sede judicial.
Es un procedimiento excepcional
Comentando un pronunciamiento del Consejo de Estado español, Linde Paniagua afirma que «la Administración debe utilizar este procedimiento atendiendo a la finalidad para el mismo previsto, y no a otra ajena que exija otros cauces procedimentales. (…) De manera que no es posible independizar la técnica de la finalidad para la que ha sido concebida. La finalidad de las normas limita el ejercicio de las técnicas administrativas«.[4]
En este sentido, partiendo de la presunción de legitimidad y ejecutividad de los actos administrativos, recogida en el referido Precedente Jurisprudencial Obligatorio expedido mediante Resolución Nro. 341-2009 de 11 de noviembre de 2009, los supuestos para la anulación de pleno derecho de un acto administrativo deben revestir la cualidad de excepcionales y expresamente previstos por la Ley.
Se puede ejercer sin sujeción a plazo
En teoría, como la nulidad de pleno derecho engloba los vicios más importantes que pueden afectar un acto administrativo y por esta razón no es convalidable, existe un interés público que justificaría el ejercicio de esta manifestación extrema de la autotutela administrativa, para «purgar» el ordenamiento jurídico mediante la extinción de actos administrativos manifiestamente ilegales. Por ello, la norma prevé el inicio del trámite «en cualquier momento«.
No obstante lo señalado anteriormente, no procede contra actos administrativos firmes
Ahora bien, a pesar de lo dicho en el apartado precedente, el Código Orgánico Administrativo en su artículo 218 ha introducido en sus dos últimos incisos una limitación al privilegio de revisión de oficio de actos nulos, porque diferencia entre el acto administrativo que ha causado estado (que podría ser objeto de revisión de oficio de actos nulos por parte de la Administración; y, respecto del cual cabe impugnación por los ciudadanos a través del recurso extraordinario de revisión en sede administrativa o la presentación de una demanda en sede judicial); y, el acto administrativo firme, que no admite impugnación en ninguna vía, sea administrativa o judicial.
Al respecto, en el citado pronunciamiento contenido en oficio Nro. 00982 de 05 de octubre de 2018, el Procurador General del Estado afirma que: «Consecuentemente no procede ejercer la potestad de revisión de oficio, respecto de actos administrativos firmes, cuando la nulidad del respectivo acto administrativo hubiere sido ya materia resuelta por la justicia«.
Según el numeral 3 del artículo 218 del Código Orgánico Administrativo, el acto administrativo causa estado cuando respecto del mismo se ha interpuesto acción contencioso administrativa; en el mismo sentido el inciso final del artículo 232 preceptúa que «No procede el recurso extraordinario de revisión cuando el asunto ha sido resuelto en vía judicial (…)«.
Por lo tanto, las resoluciones administrativas expedidas por la máxima autoridad que ponen fin al procedimiento de recurso de apelación o de recurso extraordinario de revisión, sólo pueden ser impugnadas en sede judicial, mediante demanda presentada ante el Tribunal Contencioso Administrativo.
Y, dado que el inciso final del artículo 300 del Código Orgánico Administrativo, preceptúa que la presentación de la acción contencioso administrativa extingue cualquier tipo de reclamo en sede administrativa, la Administración sólo podría ejercer su potestad de revisión de oficio para anular actos administrativos por motivos de legitimidad, en cualquier momento, siempre y cuando hayan causado estado y no hayan sido impugnados en sede judicial contencioso administrativa.
El procedimiento se inicia por propia iniciativa o por insinuación de persona interesada
Evidentemente, un procedimiento de oficio se inicia por propia iniciativa. No es tan claro el procedimiento a instancia de una persona interesada, toda vez que el concepto jurídico «insinuación» es indeterminado.
¿Debemos interpretar que el concepto de insinuación es equivalente al de solicitud? Si fuera este el caso, análogo al de la legislación española conforme lo dispuesto en la Ley 39/2015, la Administración podría adoptar tres tipos diferentes de decisiones: admitir la solicitud a trámite; inadmitir la solicitud a trámite; o desestimar la solicitud por silencio administrativo.
¿Debemos interpretar que el concepto de insinuación es equivalente al de denuncia? Si fuera este el caso, de conformidad con el inciso final del artículo 187 del Código Orgánico Administrativo, la denuncia no es vinculante para iniciar el procedimiento administrativo.
¿Debemos entender el concepto de insinuación en su sentido natural y obvio, según su uso general? Si fuera este el caso, quizá el más aconsejable, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, la primera acepción de la palabra es «Acción y efecto de insinuar o insinuarse«. En lo que respecta a la palabra «insinuación», son pertinentes en este análisis sus primeras dos acepciones: «Dar a entender algo sin más que indicarlo o apuntarlo ligeramente«; e, «Introducirse mañosamente en el ánimo de alguien, ganando su gracia y afecto«. Consecuentemente, la insinuación de revisión de oficio, por definición, a más de no ser vinculante, en el mejor de los casos sería facultativa.
Nuestra Ley prevé para su tramitación el procedimiento común
Aunque por definición la revisión de oficio de actos nulos es un procedimiento especial, que debería estar detalladamente regulado, el artículo 132 del Código Orgánico Administrativo en su inciso segundo dispone de modo somero que: «El trámite aplicable es el procedimiento administrativo.«.
Dado que el Libro III del cuerpo normativo en mención contiene los procedimientos especiales, a saber: procedimiento sancionador y procedimiento de ejecución coactiva, se infiere que para la tramitación de la revisión de oficio de actos nulos se aplican las normas generales contenidas en el Libro II del Título I, artículos 134 a 174; y, Título III, artículos 183 a 216 del Código Orgánico Administrativo.
El procedimiento está sujeto a caducidad
Por tratarse por definición de un procedimiento iniciado por iniciativa propia de la Administración, de conformidad con el artículo 213 del Código Orgánico Administrativo, el trámite de revisión de oficio de actos nulos está sujeto a caducidad.
Autor: Abg. Nelson Orna L.
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[1] Zanobini, G. (1954) Curso de Derecho Administrativo, I, trad. de la quinta edición italiana por Héctor Masnatta. Arayú.
[2] Alenza García, J.F. (2017) Revisión, revocación y rectificación de actos administrativos. ARANZADI, p. 80
[3] Linde Paniagua, E. (2016) Fundamentos de Derecho Administrativo. 6ta. Ed., EDIASA, p. 527
[4] Linde Paniagua, ob. cit., p. 532