Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana Vulneración de Principios Constitucionales

Martes, 11 de agosto de 2015

Análisis Jurídico

 

Proyecto de Ley Orgánica
de Movilidad Humana

Vulneración de Principios Constitucionales

 

Autor: Oscar Valenzuela Morales[1]

 

La Constitución de la República señala como uno de sus principios fundamentales la igualdad de derechos y obligaciones, tanto para ecuatorianos como para ciudadanos de otra nacionalidad, al tiempo que busca eliminar progresivamente la condición de ilegales de las personas en movilidad humana que se encuentran en condición irregular en el país.

En efecto, la Constitución  de la República dispone al respecto:

?Art. 40.- Se reconoce a las personas el derecho a migrar. No se identificará ni se considerará a ningún ser humano como ilegal por su condición migratoria??.

?Art. 66.- Se reconoce y garantizará a las personas:

4. Derecho a la igualdad formal, igualdad material y no discriminación...?

?Art. 416.- Las relaciones del Ecuador con la comunidad internacional responderán a los intereses del pueblo ecuatoriano, al que le rendirán cuenta sus responsables y ejecutores, y en consecuencia:

6. Propugna el principio de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los habitantes del planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero como elemento transformador de las relaciones desiguales entre los países, especialmente Norte-Sur??.

Estos mismos principios son recogidos en el Proyecto de Ley de Movilidad Humana, de la siguiente forma:

?Art. 4.- Principios.-  La presente ley se regirá por los siguientes principios:

3.- Integración regional.- La movilidad humana en la región latinoamericana y caribeña se considera un factor de fomento de la integración social, cultural, política y económica, en particular de aquellas personas que habitan en las zonas fronterizas. El Ecuador promoverá en las relaciones bilaterales e instancias multilaterales, la unidad de la región suramericana y la progresiva eliminación de la condición de extranjero en nuestra región??

?4.- Igualdad de derechos y deberes.- Ninguna persona recibirá un trato discriminatorio por su condición  migratoria. El Ecuador, del mismo modo en que otorga esta igualdad, propiciará ante otros países, que los ecuatorianos en el exterior reciban un trato acorde con el que nuestro país, da a los ciudadanos de otra nacionalidad??

?7.- Pro- persona.- Las normas relativas a la movilidad humana internacional serán desarrolladas e interpretadas en el sentido que más favorezca a las personas migrantes, con la finalidad de evitar requisitos o procedimientos que impidan u obstaculicen el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones con el Estado ecuatoriano??

?9.- Familia Transnacional.- Se reconoce la familia transnacional de una persona ecuatoriana a quienes tienen con ésta hasta un segundo grado de consanguinidad y primero de afinidad. Este grupo familiar se caracteriza por la migración de uno o más de sus miembros quienes mantienen entre sí vínculos y sentido de arraigo con el Ecuador??

?11.- Eliminación progresiva de la condición de extranjero.- La Constitución del Ecuador promueve el progresivo fin de la condición de extranjero, en base de lo cual la normativa, las instituciones públicas y privadas, y las prácticas sociales deben mejorarse hasta superar las diferencias y desigualdades, que genera en una persona el no tener nacionalidad ecuatoriana??.

A pesar de todos estos impecables artículos constitucionales y legales, constatamos que en el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana se vulneran los principios enumerados en varias normas legales. 

Del Principio de la Condición de Extranjero.-

Es bastante discriminatorio que el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana utilice 35 veces la palabra extranjero, para referirse a personas no ecuatorianas, en circunstancias que se propugna la eliminación de la condición de extranjero.

Utilizar la palabra extranjero en una Ley de Movilidad Humana que se supone respondería a paradigmas nuevos, como la eliminación de la condición de extranjero, y que reemplazaría a leyes caducas y retrógradas, es un verdadero atentado en contra de los procesos de integración y de los principios constitucionales que buscan una nueva relación Sur-Norte.

Muy por el contrario, la propuesta de Ley, en el Ecuador perenniza a los ciudadanos no ecuatorianos en esa condición, porque en la práctica siempre penderá  sobre ellos el recuerdo de ser personas foráneas, incluso llegando a la deportación, independiente de la visa, del tiempo que ha permanecido en el país y de sus circunstancias laborales o familiares, según la siguiente norma legal:

?Art. 18.- Contravenciones Migratorias.- Constituirán contravenciones migratorias que serán resueltas por un juez de contravenciones, aquellas cometidas por una persona en movilidad humana, sin perjuicio de las que están establecidas en la legislación ecuatoriana, en los siguientes casos?:?

?5.- Perturbar la paz social y el orden público mediante la ejecución de acciones tendientes a la desestabilización política y/o la sublevación a la autoridad estatal??.

Según el Art. 19 del Proyecto de Ley, las faltas administrativas y contravenciones pueden ser sancionadas de la siguiente manera:

?Art. 19.- Multa.- Constituye una sanción debido a la comisión de faltas administrativas o contravenciones migratorias, que consiste en la obligación de pagar una compensación económica de la siguiente manera:

1.- Faltas migratorias administrativas.- un salario básico unificado; y,

2.- Contravenciones migratorias.- Desde dos hasta diez salarios básicos unificados en proporcionalidad con la contravención según determine el juez de contravenciones, y la deportación, de considerarse procedente de acuerdo a la gravedad de la infracción?.

En ninguna parte de la ley se fija una gradación para las contravenciones migratorias, por lo cual la calificación de la gravedad de aquella sería determinada por el juez de contravenciones, según su propio razonamiento jurídico y criterio personal, hecho que se podría prestar para criterios subjetivos, arbitrariedades e injusticias.

Un segundo elemento que se debe tener en cuenta en el análisis de la norma de este proyecto, es el referido a la contravención migratoria señalada en el Art. 18, numeral 5 del cuerpo legal en estudio: ?perturbar la paz social y el orden público mediante la ejecución de acciones tendientes a la desestabilización política y/o la sublevación a la autoridad estatal?, disposición que es absolutamente subjetiva, la cual atenta en contra de la objetividad de una norma jurídica, más aun si se trata de normas penales, como es el caso que nos ocupa.

Queda al arbitrio del juez de contravenciones juzgar qué acciones constituyen ?perturbación de la paz social y el orden público?, lo cual cae dentro de un espectro tan, pero tan amplio, que puede ser cualquier acto, desde la participación en una protesta pública en contra de alguna medida gubernamental, la defensa de emigrantes, la participación y opinión en consultas ciudadanas, los escritos y remitidos por la prensa, la colecta de firmas para cualquier revocatoria o proceso de consulta popular, entre una infinidad de actos que podrían ser considerados como una contravención migratoria, de acuerdo con la norma legal en estudio.

En cuanto a la sanción por ?sublevación a la autoridad estatal?, que se encuentra en el mismo numeral 5 del Art. 18 del Proyecto de Ley,  el tema es mucho más confuso, pues de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española, de la Real Academia, la segunda acepción del término sublevar significa ?excitar indignación, promover sentimiento de protesta?, por lo cual cualquier ciudadano no ecuatoriano que se encuentre en el país podría ser sancionado con una multa mínima de un salario mínimo unificado o máxima de diez salarios o con la deportación del Ecuador por cualquier altercado que tenga con algún funcionario público, independiente de los años que tenga viviendo en tierras ecuatorianas, si es padre de hijos ecuatorianos, si tiene bienes o negocios de cualquier tipo, si ha obtenido algún título profesional en universidades nacionales.

Podría considerarse como sublevación a la autoridad estatal por parte del ciudadano no ecuatoriano en el Ecuador las normas jurídicas tipificadas y sancionadas en los Arts. 282 y 283 del Código Orgánico Integral Penal, que mandan en las partes pertinentes:

?Art. 282.- Incumplimiento de decisiones legítimas de autoridad competente.- La persona que incumpla órdenes, prohibiciones específicas o legalmente debidas, dirigidas a ella por autoridad competente en el marco de sus facultades legales, será sancionada con pena privativa de libertad de uno a tres años??.

?Art. 283.- Ataque o resistencia.- La persona que ataque o se resista con violencias o amenazas a los empleados públicos, a los depositarios o agentes de la fuerza pública, a los comisionados para la percepción de los impuestos y contribuciones, a los ejecutores de los decretos y fallos judiciales, a los guardas de las aduanas y oficinas de recaudación y a los agentes de policía, cuando obran en ejecución de las leyes, o de las órdenes o reglamentos de la autoridad pública, serán sancionadas con pena privativa de libertad de seis meses a dos años??

La deportación de un ciudadano no ecuatoriano que ha hecho su vida en el Ecuador, por la vulneración del Art. 18, numeral 5 de la Ley Orgánica de Movilidad Humana propuesta, puede constituir una sanción muy grave para el individuo, pues se lo podría privar de su familia ecuatoriana, de su trabajo, de sus amigos, de sus bienes, del ejercicio de la profesión, entre otros efectos.

Incluso, aquella deportación significaría una vulneración flagrante de los principios constitucionales de protección al núcleo familiar y al desarrollo integral de los niños y adolescentes, consagrados también en la Convención sobre los Derechos del Niño, instrumento internacional publicado en el Registro Oficial Nº 153 del 25 de noviembre de 2005.

Revocatoria de la Nacionalidad.-

Es aún más grave el asunto para aquellas personas de otros Estados que se naturalizaron en Ecuador, es decir, aquellas que adquirieron la nacionalidad ecuatoriana mediante Carta de Naturalización y, por lo tanto, dejaron de ser ciudadanos de otros Estados y pasaron a formar parte de la comunidad de ciudadanos ecuatorianos.

Esos ecuatorianos podrían perder su nacionalidad mediante un simple acto administrativo de la autoridad encargada de la movilidad humana, pasando a ser nuevamente un ciudadano de otra nacionalidad o incluso un apátrida, si es que el sujeto renunció a su nacionalidad anterior.

En efecto, en el Proyecto de Ley propuesto por el Presidente de la República a la Asamblea Nacional, dispone en el Art. 114, numeral 2, lo siguiente:

?Art. 114.- Revocatoria de la naturalización.- La autoridad de Movilidad Humana está facultada para revocar, por vía administrativa, la carta de naturalización en los siguientes casos:

2.- Cuando el naturalizado incurriere en actos de  perturbación de la paz social mediante la ejecución de acciones tendientes a la desestabilización política y/o a la sublevación a la autoridad estatal, además de intereses adicionales de seguridad para el Estado, debidamente motivadas.

En dichos casos la persona vuelve a su estado anterior, con la misma situación, derechos y deberes?.

Llama la atención el término discriminatorio ?el naturalizado? que se utiliza en la Ley. Se trata de una forma a todas luces despectiva al referirse de esa manera a una persona que habiendo sido natural de otro Estado adquirió la nacionalidad ecuatoriana mediante Carta de Naturalización, lo que evidentemente supone que para ello la persona cumplió con una serie de requisitos previos, reconocidos y tenidos por lícitos por la Administración. Así de simple.

La aplicación del cuerpo legal analizado a una persona ecuatoriana que vive en Ecuador es ilegal, pues la persona naturalizada dejó de ser un sujeto en movilidad humana, al haber adquirido la nacionalidad ecuatoriana. En consecuencia, un ecuatoriano por naturalización no podría ser privado de su nacionalidad por alguna disposición de la Ley Orgánica de Movilidad Humana, pues el ámbito de aplicación de ese cuerpo legal no alcanza a personas ecuatorianas en el Ecuador.

La limitación más contundente para la aplicación de la disposición legal acotada se encuentra en la propia Constitución de la República, en el inciso final del Art. 8, que dice: ?la nacionalidad ecuatoriana adquirida por naturalización se perderá por renuncia expresa?, por lo cual, otra medida para derogar esa nacionalidad sería inútil.

¡Imagínense, quitar la nacionalidad a una persona por asuntos políticos!, como en los tiempos de la dictadura del general Augusto Pinochet, en Chile, quien despojó de la nacionalidad chilena a cerca de una docena de personas por las mismas razones que se esgrimen en el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana propuesto por el Presidente Rafael Correa a la Asamblea Nacional.

De acuerdo con el tratadista ecuatoriano Juan Larrea Holguín, quien es seguido por el maestro de derecho internacional privado, Jorge Endara Moncayo, ?la nacionalidad es un vínculo jurídico y político que relaciona las personas (y por una ficción, ciertas cosas personalizadas) con un Estado de tal modo que origina un estatuto que las distingue de la situación de las demás personas, que por contraposición se llaman extranjeros?.

Por la definición acotada, la persona a la que se le despoja de su nacionalidad por un acto administrativo, sin que un juez haya confirmado los hechos o actos señalados en la Ley como causales para proceder con la revocatoria, se la desvincula jurídica y políticamente con su Estado. El solo hecho enunciado es un atentado a la personalidad del individuo.

Ni se hable del efecto que tendría en un sujeto la privación de su nacionalidad ecuatoriana, porque sería privarle algo muy íntimo, lo cual podría traer secuelas inesperadas. La obtención de la nacionalidad es quizás el hecho más trascedente de un ser humano, porque representa la identificación con una tierra, con los símbolos de ese país, con su gente, con las costumbres y tradiciones, entre otros.

En el supuesto de ninguna manera consentido que fuera aprobada la norma tal como está planteada, en el mejor de los casos la persona a quien se le prive de la nacionalidad ecuatoriana pasaría nuevamente a ser un ciudadano  inmigrante en el país; en el peor, que pase a condición de apátrida, si es que al recibir la carta de naturalización ecuatoriana haya renunciado a su nacionalidad originaria, por los motivos que sean.

Por todo lo expuesto, la disposición legal propuesta es una aberración jurídica, que de ninguna manera debería siquiera ser considerada en una ley ecuatoriana, pues atenta contra principios constitucionales, los cuales, por consiguiente, están por sobre cualquier norma legal.

De modo alternativo, proponemos que a los ciudadanos de distinta nacionalidad que la ecuatoriana  que se encuentran en el país con visa de inmigrante y a los que se naturalizaron, si son sorprendidos en un acto que está tipificado y sancionado por la ley penal, como los que hemos hecho referencia, sean indagados y llamados a juicio de la misma manera como lo sería alguna persona ecuatoriana por nacimiento en similares circunstancias, para evitar discrimen y para garantizar el principio constitucional de igualdad ante la ley.

Actos Motivados.-

Asimismo, existe en la propuesta de Ley algunas disposiciones que incurren en abusos del adjetivo ?motivada? o ?motivado? al referirse a actos administrativos. El Art. 76, numeral 7, literal l) de la Constitución de la República, dispone:

?Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o servidores responsables serán sancionados?.

En el Proyecto de Ley queda la duda sobre la aplicación de la palabra ?motivado?, por ejemplo, en el Art. 114 ya citado:

¡Qué absurdo más grande insistir en una ley que los actos deben estar debidamente motivados!, porque es un pleonasmo precisar que un acto administrativo debe estar motivado, pues si ocurriere lo contrario sencillamente aquel sería nulo, de nulidad absoluta, como habría exclamado un fallecido profesor que tuve en la Escuela de Derecho. Pero más inapropiado e inaceptable sería, siguiendo la palabra ?debidamente? que consta en la norma legal, que un acto estuviera medianamente motivado.

Los señores asambleístas conocen que un acto administrativo está motivado o no está motivado, porque sería improcedente y, por lo tanto nulo, que no lo esté o que estuviera medianamente motivado.

¿Pero, el proponente de la Ley se estará refiriendo en la norma in comento a los actos administrativos cuando en el numeral segundo dice ?debidamente motivadas??

Si se refiere al acto administrativo que determina la revocatoria de la naturalización, está demás el plural en el adjetivo motivada, porque la revocatoria de la naturalización se fija mediante un solo acto. Además, el sustantivo acto es masculino, por lo cual el adjetivo debería estar escrito en el mismo género, hecho que no sucede así.

El proponente parecería que al señalar ?debidamente motivadas? quiso tal vez referirse a los ?actos de perturbación social mediante la ejecución de acciones tendientes a la desestabilización política y/o a la sublevación a la autoridad estatal?, a través del sustantivo femenino ?acciones? (debidamente motivadas), que no señala, pero que se encontraría  implícito.

En la búsqueda de lo que habría querido decir el proponente de la ley en tan extraña redacción del numeral segundo del Art. 114, tendríamos entonces que descifrar el significado del sustantivo motivo, el cual, de acuerdo con la segunda acepción de la palabra, según el Diccionario de la Lengua Española, de la Real Academia, significa ?causa o razón que mueve para algo?.

Las personas que realicen ?actos de perturbación social mediante la ejecución de acciones tendientes a la desestabilización política y/o a la sublevación a la autoridad estatal?,  por ningún motivo, por ninguna circunstancia,  debieran ser sancionadas con alguna multa, con la revocatoria de la visa, con la deportación o con la revocatoria de la naturalización, porque aquel sujeto que realiza actos debidamente motivados, es decir, fundados o imbuidos en una razón justa y necesaria para realizarlos, está debidamente protegido y garantizado por la Constitución de la República, de acuerdo con los Arts. 98 y 416, numeral 8:

?Art. 98.- Los individuos y los colectivos podrán ejercer el derecho a la resistencia frente a acciones u omisiones del poder público o de las personas naturales o jurídicas no estatales que vulneren o puedan vulnerar sus derechos constitucionales, y demandar el reconocimiento de nuevos derechos?.

?Art. 416.- Las relaciones del Ecuador con la comunidad internacional responderán a los intereses del pueblo ecuatoriano, al que le rendirán cuenta sus responsables y ejecutores, y en consecuencia:

8. Condena toda forma de imperialismo, colonialismo, neocolonialismo, y reconoce el derecho de los pueblos a la resistencia y liberación de toda forma de opresión?.

Sin embargo, estoy seguro que el proponente de la Ley de ninguna manera quiso plantear en el cuerpo legal lo que estoy afirmando, pero resulta que un lector medianamente sagaz e inteligente llegará a la misma conclusión a la cual yo he arribado, gracias a una norma jurídica mal redactada, con confusión de sujetos, género, número y pésima utilización de adjetivos.

 

 



[1] Abogado en libre ejercicio, magister (a) en Ciencias Internacionales y especialista en temas migratorios y de extranjería. Secretario Ejecutivo del Instituto Ecuatoriano de Estudios Internacionales.

 

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