Análisis
Jurídico

Proyecto
de Ley Orgánica
de Movilidad Humana

Normas Morales

Autor:
Oscar Valenzuela Morales[1]

Las normas morales plasmadas en el Proyecto Legal merecen
observaciones, las cuales son propias de cultos y cofradías, pero por ninguna
razón deberían formar parte de un cuerpo de normas jurídicas.

Para
evitar las profundidades y diferencias doctrinarias que muchas veces se
presentan sobre un mismo tópico en temas jurídicos, nos limitamos a recordar
que de acuerdo con el artículo 1 del Título Preliminar del Código Civil
ecuatoriano, promulgado por primera vez en el Registro Auténtico el 3 de
diciembre de 1860, ?la ley es una
declaración de la voluntad soberana que, manifestada en la forma prescrita por la Constitución, manda,
prohíbe o permite?
, precepto
que sigue vigente hasta la actualidad. Es decir, existe una obligación
de acatar la Ley por parte de todos los ciudadanos que vivimos en territorio
ecuatoriano.

En
consecuencia, para que la Ley sea efectiva y cumpla con el objeto legal, la
vulneración de sus preceptos debe estar sancionada en el mismo cuerpo legal que
la contiene, caso contrario no mandaría, no prohibiría ni tampoco permitiría
nada.

Las
normas morales que carecen de alguna sanción y que pertenecen al fuero interno
de los individuos, porque son propias de cultos religiosos o de otro tipo, pero
que mandan, prohíben o permiten en una ley social, deberían estar ausentes de
la última, por constituir elementos impertinentes y ajenos a la esfera
jurídica.

Las
normas morales señaladas en la Ley de Movilidad Humana propuesta y que son en
apariencia de cumplimiento obligatorio, en realidad se trata de preceptos
absolutamente ineficaces, porque carecen de la sanción necesaria si es
vulnerada.

Me
refiero específicamente al Art. 14 de la Ley Orgánica de Movilidad Humana, que
señala:

?Art. 14.- Obligaciones de las y
los ecuatorianos en el exterior
.- Los ecuatorianos y ecuatorianas en el
exterior sin perjuicio de las obligaciones que están estipuladas en la
Constitución y otras leyes deberán cumplir además con:

1.- Promover la buena convivencia entre los ecuatorianos
en el exterior.

2.- Cultivar y transmitir valores tradicionales, morales
y cívicos a los hijos e hijas nacidos en el exterior, de acuerdo con su
identidad y lugar de origen.

3.- Propender la Paz, el respeto y la buena conducta en
todos sus actos públicos y privados.

4.- Acudir o realizar su registro en las oficinas
consulares del Ecuador en el exterior cuando éstas los convoquen?
.

En primer
lugar, la Constitución de la República no estipula nada, porque la Carta
Fundamental no es un contrato establecido entre dos o más personas. De acuerdo
con el doctor Rodrigo Borja Cevallos, en su obra Enciclopedia de la Política,
la Constitución ?es
el conjunto sistemático de normas jurídicas fundamentales que rigen la
organización y funcionamiento de un Estado, instituyen
su gobierno y señalan los derechos y garantías de sus miembros?
.

De
lo anterior, se desprende que la ley es una imposición unilateral del Estado para
que los ciudadanos cumplan sus disposiciones jurídicas, pues, si no lo hacen y
las vulneran, les cae sobre ellos el peso de la sanción contemplada en la
figura legal. Entonces, en la ley no existen acuerdos, convenios o concertaciones
de ninguna especie.

Por
el contrario, el Estado, de manera arbitraria, por ejemplo, en materia penal,
señala las consecuencias que tendría para una persona realizar determinados
actos, por ejemplo, si mata o agrede a otra persona.

En
segundo lugar, queda bajo el arbitrio de cada individuo ecuatoriano que vive
fuera del país elegir las formas que considere adecuadas para relacionarse con
sus connacionales en el exterior, si es que decide tener contactos o relaciones
de cualquier tipo con ellos. En consecuencia, ninguna persona, menos el Estado
a través de una ley, tiene el derecho y la facultad para decirle a un sujeto la
forma o manera como debe comportarse con sus similares fuera del territorio
nacional.

En tercer lugar, resulta extraño leer en una
ley de movilidad humana que mande a los ecuatorianos que viven en otros Estados
a ?cultivar y
transmitir valores tradicionales, morales y cívicos a los hijos e hijas nacidos
en el exterior, de acuerdo con su identidad y lugar de origen?.

¿Hay alguna persona en
el Ecuador o fuera del país que pueda señalar con precisión cuáles son aquellos
valores tradicionales, morales y cívicos que hay que enseñar a los hijos e
hijas de personas ecuatorianas nacidos en el exterior?

Se trata de asuntos subjetivos
aquellos de los valores tradicionales, morales y cívicos, pues al momento de
hacer una lista de lo que se consideraría por tales quizás se podrían llenar
páginas y páginas o tal vez ninguna.

Más confusa es la norma
que pretende ser jurídica si se le agrega el componente extra de la disposición
legal: ?de acuerdo con su identidad y
lugar de origen?
, pues ahí el tema se sale de control y la norma jurídica
se transforma en solo palabras escritas carentes de todo sentido y significado,
por mucho que mande la disposición legal. Es una error lo que la norma jurídica
manda en este precepto.

Lo que dice la ley es
que si el padre o la madre ecuatoriana nacieron o se criaron en un lugar
determinado de la República, deberían enseñar a sus hijos de acuerdo con su
identidad del lugar de origen. ¿Y si la madre o el padre son ecuatorianos, pero
de distinta provincia, con qué identidad y de cuál lugar de origen se van a
criar esos hijos?

La Ley de Movilidad
Humana de ninguna manera debería imponer
a los ecuatorianos en el exterior valores y visiones morales al mandar cómo
deben actuar en temas personales, personalísimos, como es la crianza de los
hijos o la forma cómo deben relacionarse con sus compatriotas.

Tal como he señalado
anteriormente, las personas tenemos el libre albedrío de educar a nuestros
hijos de la manera como bien nos parece y de acuerdo con los valores éticos que
estimemos pertinentes. Más todavía, si se trata de una familia transnacional
que vive en un Estado distinto al ecuatoriano, lo aconsejable sería criar a los
hijos de acuerdo con las costumbres, valores tradicionales, morales y cívicos
del lugar que acoge al conglomerado familiar, porque es la realidad concreta la
que al final se impone. Si no es así, por favor, debería preguntarse a las
personas que han migrado a otros Estados.

En una situación similar
está el Art. 13 numeral 1 de la Ley Orgánica de Movilidad Humana, que manda:

?Art. 13.- Obligaciones
de las personas extranjeras
.- Las personas que no tienen nacionalidad
ecuatoriana son sujetos de las mismas obligaciones que los ecuatorianos en el
territorio nacional y además deben:

1.- Respetar la cultura, costumbres y tradiciones
ecuatorianas??
.

Hay un viejo aforismo
que señala que ?al lugar que fueres, has
lo que vieres?
, recomendación que resalta la necesidad que tienen las
personas para acomodarse a las particularidades culturales de los ciudadanos
habitantes de cada país, como una forma sustancial para amoldarse a las
circunstancias y evitar parecer descortés respecto de la cultura, costumbres y
tradiciones que tienen las personas que viven en la localidad donde se encuentra
el sujeto.

Sobre la norma
estudiada, se resaltan tres hechos: 1.- Si la ley manda de manera obligatoria
que los ciudadanos de otras nacionalidades que se encuentran en territorio
ecuatoriano deben ?respetar la cultura, costumbres y tradiciones ecuatorianas?, su
inobservancia o vulneración de esa disposición debería estar sancionada, caso
contrario quedaría como una mera norma moral que depende del sujeto cumplirla o
no; 2.- Las normas jurídicas responden a una necesidad social, por lo cual se
establecen en la Ley cuando existe una alta frecuencia de repetición de los
hechos que se desea evitar, especialmente si se trata de infracciones que
causan algún trastorno o malestar en la sociedad; por lo tanto, si el irrespeto
por parte de los ciudadanos no nacionales a la cultura, costumbres y
tradiciones ecuatorianas es casi inexistente, o por lo menos no es un tema que
haya causado algún trastorno o malestar en la sociedad ecuatoriana, y si lo ha
habido no ha trascendido, de ninguna manera ameritaría establecerla como una
norma jurídica de obligatorio acatamiento, más aún si es precisamente la
vulneración de la norma la que justifica su sanción y su tipificación como
infracción; y, 3.- Es importante que se identifiquen cuáles son aquellas ?culturas y tradiciones ecuatorianas?
que deben respetar los ciudadanos no ecuatorianos en el país, antes de mandar a
que lo hagan sin siquiera saber cuáles son los valores sustanciales de la
comunidad nacional, más aun cuando existen varias comunidades nacionales.

Pero se olvida el
proponente de la Ley que los no nacionales también aportan a la comunidad
ecuatoriana sus propias visiones culturales, tradiciones, visiones y valores.

Basta observar lo que ha
significado para el Ecuador, aunque sea inconmensurable e incuantificable, por
ejemplo, el aporte cultural de la cocina india en Quito o la cocina francesa,
italiana o vegetariana en Baños de Agua Santa. Para qué decir nada sobre el
aporte de la cocina colombiana realizado a la cultura gastronómica en todos los
rincones del Ecuador.

No vivimos en una concha
ni en una isla a la que nadie entra, vivimos en un país en que existen 13
nacionalidades indígenas e igual número
de pueblos; vivimos en un Estado que de ninguna manera es una nación exclusiva,
justamente por la diversidad étnica y cultural enriquecida no solo entre las
nacionalidades indígenas, sino que también entre las propias visiones,
tradiciones y culturas de los blancos y de los mestizos entrecruzados todos.

Cada ciudad, cada pueblo
ecuatoriano es muy rico en tradiciones, valores y costumbres gracias a la
división causada por la naturaleza quebrada entre los cerros y ríos atravesados
que cruzan los valles orientales y occidentales enriquecidos por su propia
flora y fauna, que da las particularidades a cada grupo social.

Entonces, hablar en
pleno siglo XXI desde lo único e inamovible en tradiciones, culturas y valores
propios es simplemente un anacronismo obtuso que quiere inmovilizar a los
pueblos en un pasado de guerras y divisiones, de temores, recelos entre vecinos
y que quiere negar la diversidad cultural para impedir la integración y
entendimiento entre los seres humanos.

El mismo problema
tenemos en el Art. 105 de la Ley de Movilidad Humana, que se refiere a la
naturalización de las personas extranjeras en el país, en cuyo segundo párrafo
manda:

?Para los casos de
carta de naturalización y por matrimonio o unión de hecho, los ciudadanos
extranjeros deberán ser residentes y demostrar, además de los requisitos
particulares establecidos, buena conducta, respeto a la Constitución y las
leyes ecuatorianas, vínculos de identidad, pertenencia, afectivos y de arraigo
al país, así como conocimientos básicos de su historia y geografía, que le
permitan reconocer al Estado ecuatoriano como su Patria?
.

Qué difícil es demostrar
que una persona ha tenido buena conducta, que ha respetado la Constitución y
las leyes ecuatorianas, aspectos subjetivos por el lado donde se los mire, más
aun cuando la carga de la prueba le corresponde al ciudadano que quiera
naturalizarse en el país. ¿Cuáles son los medios de prueba que se pide a esa
persona para que demuestre que ha tenido buena conducta, ha respetado la
Constitución y las leyes ecuatorianas? Se trata de una tarea imposible de
cumplir e inútil desde el punto de vista práctico.

La buena conducta me
recuerda mi época de colegial, cuando yo sufría en las raras ocasiones en que
fueron llamados mis padres al centro de estudios para informarles sobre alguna
travesura infantil o juvenil que yo había cometido, la cual era considerada por
el inspector general o por el rector del colegio como un acto de mala conducta.
Ahora sé que esas ?malas conductas?
son parte de la experiencia del crecimiento de un niño o adolescente que ayudan
a evitar sus repeticiones en la edad
adulta.

Y ahora, cincuenta años
después, nuevamente me salta a la cara la ?buena conducta?, aunque confieso que
alguna vez he reclamado a mis hijos por su ?mala conducta? cuando cometieron
alguna travesura en el colegio o en la casa.

Sobre la buena conducta,
quizás la persona no ecuatoriana debiera leer algún texto sobre esa materia
internet o el conocido Manual de Urbanidad y Buenas Maneras, escrito en el
siglo XIX, por el escritor y político venezolano Manuel
Antonio Carreño (1812-1874),
para pasar ese requisito extra que se le exige para lograr su naturalización.

¿No habría sido mejor
revisar directamente el certificado de antecedentes penales ecuatoriano para
constatar si el solicitante de una naturalización ha cometido algún delito, antes
que pedir cumplimientos obligatorios subjetivos e imposibles de demostrar?

Pero todavía hay otros
elementos más confusos y subjetivos que se encuentran en la norma estudiada.
¿Qué quiso decir el redactor del Proyecto de Ley cuando manda que se demuestre
vínculos de identidad, pertenencia, afectivos y de
arraigo al país? Otro elemento subjetivo de difícil cumplimiento, tal como lo
he verificado.

Los vínculos afectivos y de arraigo al país es de fácil
demostración con la familia, el trabajo, la profesión, entre otros; los
vínculos de identidad y de pertenencia son difíciles de evidenciar.

Sobre el artículo que
estamos tratando, y como cuarto lugar, queda sin explicar ni detallar, por ser
un asunto nuevamente de carácter moral, la obligación que tienen los ecuatorianos
en el exterior de ?propender la Paz, el
respeto y la buena conducta en todos sus actos públicos y privados?
. ¡Por
favor, qué hacen esos conceptos en una ley social!

Se utiliza de manera
equivocada el verbo rector ?propender?, el cual, según el Diccionario de la
Lengua Española, de la Real Academia, dicho de una persona significa ?inclinarse por naturaleza, por afición o
por otro motivo, hacia algo en particular?
. A todas luces resulta que el
verbo utilizado en la norma de ninguna manera es el correcto. El que
correspondía era el verbo promover.

Por todos los argumentos señalados, estimo que todas las
normas subjetivas de carácter moral y que no se encuentran definidas, que
entran en los campos de las ciencias sociales, como la antropología o la
sociología, más que en una ley de movilidad humana, debieran ser sencillamente
eliminadas del cuerpo legal en estudio.

2. Normas Oscuras y Subjetivas.-

El cuarto punto que sobresale
de la lectura del Proyecto de Ley es la
existencia de normas oscuras y subjetivas que entorpecen su entendimiento y
ejecución, al tiempo que desdibujan el cuerpo legal.

En tal sentido, debió
elaborarse un cuerpo legal que evitara confusiones, para que, mediante una adecuada utilización de verbos
rectores y adjetivos y claridad en los textos legales, las ideas expresen lo
que se busca y no confundan al lector de la Ley.

2.1.-
Los Nacionales Extranjeros.-

En el Proyecto de Ley
apareció una nueva categoría sociológica, antropológica o migratoria. Solo el
proponente de la norma conoce sobre ese particular.

Para demostrar lo que
afirmamos, nos permitimos transcribir el siguiente párrafo de la Ley
presentada:

?Que, la Convención de Viena de 1963 sobre
Relaciones Consulares garantiza el derecho de comunicación entre los oficiales
consulares y sus nacionales, independientemente de su condición migratoria, en
caso de detención, y la obligación de los Estados Parte en cuyo territorio
ocurre la detención de informar a los nacionales
extranjeros
de ese derecho
?.

En ninguna parte del texto de la Convención de Viena
sobre Relaciones Consulares, publicada en el Registro Oficial N° 472 de 5 de
abril de 1965, se utiliza la frase ?nacionales
extranjeros?
. ¿Alguien podría informar a todos los ciudadanos quienes son
los ?nacionales extranjeros?, si es
que existen, o cuál es el alcance o
interpretación del nuevo concepto jurídico?

De ninguna manera podría aceptarse la nueva categoría de ?nacionales extranjeros?, porque las
personas dentro de un Estado o son nacionales de aquel o los son del Estado que
envía. Es imposible que una persona sea nacional y extranjero a la vez dentro
de un mismo Estado. Dicho esto, la afirmación constante en la ley, la de los
?nacionales extranjeros?, es un dislate de proporciones que demuestra la falta
de prolijidad en la redacción y la ausencia de una técnica parlamentaria para
hacer la ley.

2.2.- La
Naturalización.-

Otro argumento que demuestra la falta de la técnica parlamentaria en la
hechura de la Ley de Movilidad Humana, es el Art. 113, que manda lo siguiente:

?Art. 113.- Renuncia a la nacionalidad ecuatoriana por
naturalización
.-
Los ciudadanos ecuatorianos por naturalización, podrán renunciar de manera
expresa a la nacionalidad ecuatoriana, para lo cual requieren hacer solicitud
expresa ante la autoridad de movilidad humana en Ecuador o en el exterior, que
establecerá un procedimiento para el efecto?
.

De acuerdo con el Art. 8, último inciso de la
Constitución de la República, ?la
nacionalidad ecuatoriana adquirida por naturalización se perderá por renuncia
expresa?
.

Más clara es imposible la citada disposición
constitucional; sin embargo, se enturbia su contenido en la propuesta de Ley,
por la falta de técnica jurídica.

La renuncia expresa a la nacionalidad ecuatoriana
adquirida por naturalización necesariamente debe hacerse mediante un escrito
que manifieste la disposición del
renunciante. De tal manera, que si en la Ley se dice que ?podrán renunciar de manera expresa a la nacionalidad ecuatoriana?,
está absolutamente demás la frase que sigue, porque no hay otra forma de
manifestar esa voluntad.

2.3.- Los Inmigrantes.-

Si el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana es
aprobado tal como está, seguramente muchas personas de otras nacionalidades
dejarán de pensar en Ecuador como país para vivir.

Me refiero por las dificultades que representa el tiempo
excesivo de 10 años que está contemplado en la norma legal para que el
ciudadano de otro Estado pueda alcanzar la residencia en Ecuador.

Esas personas foráneas jubiladas, inversionistas en
bienes raíces, en pólizas, en industria de cualquier tipo, pensarán más de diez
veces si desean vivir en un país que le niega la estabilidad social y legal de
regularizar su vida en el menor tiempo posible.

Lo anterior, significaría que el Ecuador pierda
anualmente centenas de millones de dólares de ingresos porque aquellas personas
de otros Estados decidan fijar su residencia en otros países, si es que
finalmente se aprueba el cuerpo legal tal como está concebido.

Por todas las razones expuestas, reitero que el Proyecto
de Ley analizado debería ser archivado por la Asamblea Nacional.

CONCLUSIONES

1.- El Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana
evidencia vulneraciones a principios constitucionales, como el de movilidad
humana y libre tránsito, igualdad de derechos y no discriminación y de la
eliminación progresiva de la condición de extranjero, entre otros.

2.- El Proyecto tiene serios defectos de redacción y
utilización de verbos y adjetivos, lo cual distorsiona el sentido de la ley.

3.- En la redacción de la Ley se privilegian aspectos de
la coyuntura política más que los técnicos, la cual la hace intrascendente en
el tiempo.



[1] Abogado
en libre ejercicio, magister (a) en Ciencias Internacionales y especialista en
temas migratorios y de extranjería. Secretario Ejecutivo del Instituto
Ecuatoriano de Estudios Internacionales.