Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana Normas Morales

Martes, 11 de agosto de 2015

Análisis Jurídico

 

Proyecto de Ley Orgánica
de Movilidad Humana

 Normas Morales

 

Autor: Oscar Valenzuela Morales[1]

 

Las normas morales plasmadas en el Proyecto Legal merecen observaciones, las cuales son propias de cultos y cofradías, pero por ninguna razón deberían formar parte de un cuerpo de normas jurídicas.

Para evitar las profundidades y diferencias doctrinarias que muchas veces se presentan sobre un mismo tópico en temas jurídicos, nos limitamos a recordar que de acuerdo con el artículo 1 del Título Preliminar del Código Civil ecuatoriano, promulgado por primera vez en el Registro Auténtico el 3 de diciembre de 1860, ?la ley es una declaración de la voluntad soberana que, manifestada en la forma prescrita por la Constitución, manda, prohíbe o permite?, precepto que sigue vigente hasta la actualidad. Es decir, existe una obligación de acatar la Ley por parte de todos los ciudadanos que vivimos en territorio ecuatoriano.

En consecuencia, para que la Ley sea efectiva y cumpla con el objeto legal, la vulneración de sus preceptos debe estar sancionada en el mismo cuerpo legal que la contiene, caso contrario no mandaría, no prohibiría ni tampoco permitiría nada.

Las normas morales que carecen de alguna sanción y que pertenecen al fuero interno de los individuos, porque son propias de cultos religiosos o de otro tipo, pero que mandan, prohíben o permiten en una ley social, deberían estar ausentes de la última, por constituir elementos impertinentes y ajenos a la esfera jurídica.

Las normas morales señaladas en la Ley de Movilidad Humana propuesta y que son en apariencia de cumplimiento obligatorio, en realidad se trata de preceptos absolutamente ineficaces, porque carecen de la sanción necesaria si es vulnerada.

Me refiero específicamente al Art. 14 de la Ley Orgánica de Movilidad Humana, que señala:

?Art. 14.- Obligaciones de las y los ecuatorianos en el exterior.- Los ecuatorianos y ecuatorianas en el exterior sin perjuicio de las obligaciones que están estipuladas en la Constitución y otras leyes deberán cumplir además con:

1.- Promover la buena convivencia entre los ecuatorianos en el exterior.

2.- Cultivar y transmitir valores tradicionales, morales y cívicos a los hijos e hijas nacidos en el exterior, de acuerdo con su identidad y lugar de origen.

3.- Propender la Paz, el respeto y la buena conducta en todos sus actos públicos y privados.

4.- Acudir o realizar su registro en las oficinas consulares del Ecuador en el exterior cuando éstas los convoquen?.

En primer lugar, la Constitución de la República no estipula nada, porque la Carta Fundamental no es un contrato establecido entre dos o más personas. De acuerdo con el doctor Rodrigo Borja Cevallos, en su obra Enciclopedia de la Política, la Constitución ?es el conjunto sistemático de normas jurídicas fundamentales que rigen la organización y funcionamiento de un Estado,  instituyen su gobierno y señalan los derechos y garantías de sus miembros?.

De lo anterior, se desprende que la ley es una imposición unilateral del Estado para que los ciudadanos cumplan sus disposiciones jurídicas, pues, si no lo hacen y las vulneran, les cae sobre ellos el peso de la sanción contemplada en la figura legal. Entonces, en la ley no existen acuerdos, convenios o concertaciones de ninguna especie.

Por el contrario, el Estado, de manera arbitraria, por ejemplo, en materia penal, señala las consecuencias que tendría para una persona realizar determinados actos, por ejemplo, si mata o agrede a otra persona.

En segundo lugar, queda bajo el arbitrio de cada individuo ecuatoriano que vive fuera del país elegir las formas que considere adecuadas para relacionarse con sus connacionales en el exterior, si es que decide tener contactos o relaciones de cualquier tipo con ellos. En consecuencia, ninguna persona, menos el Estado a través de una ley, tiene el derecho y la facultad para decirle a un sujeto la forma o manera como debe comportarse con sus similares fuera del territorio nacional.

En tercer lugar, resulta extraño leer en una ley de movilidad humana que mande a los ecuatorianos que viven en otros Estados a ?cultivar y transmitir valores tradicionales, morales y cívicos a los hijos e hijas nacidos en el exterior, de acuerdo con su identidad y lugar de origen?.

¿Hay alguna persona en el Ecuador o fuera del país que pueda señalar con precisión cuáles son aquellos valores tradicionales, morales y cívicos que hay que enseñar a los hijos e hijas de personas ecuatorianas nacidos en el exterior?

Se trata de asuntos subjetivos aquellos de los valores tradicionales, morales y cívicos, pues al momento de hacer una lista de lo que se consideraría por tales quizás se podrían llenar páginas y páginas o tal vez ninguna.

Más confusa es la norma que pretende ser jurídica si se le agrega el componente extra de la disposición legal: ?de acuerdo con su identidad y lugar de origen?, pues ahí el tema se sale de control y la norma jurídica se transforma en solo palabras escritas carentes de todo sentido y significado, por mucho que mande la disposición legal. Es una error lo que la norma jurídica manda en este precepto.

Lo que dice la ley es que si el padre o la madre ecuatoriana nacieron o se criaron en un lugar determinado de la República, deberían enseñar a sus hijos de acuerdo con su identidad del lugar de origen. ¿Y si la madre o el padre son ecuatorianos, pero de distinta provincia, con qué identidad y de cuál lugar de origen se van a criar esos hijos?

La Ley de Movilidad Humana de ninguna manera debería  imponer a los ecuatorianos en el exterior valores y visiones morales al mandar cómo deben actuar en temas personales, personalísimos, como es la crianza de los hijos o la forma cómo deben relacionarse con sus compatriotas.

Tal como he señalado anteriormente, las personas tenemos el libre albedrío de educar a nuestros hijos de la manera como bien nos parece y de acuerdo con los valores éticos que estimemos pertinentes. Más todavía, si se trata de una familia transnacional que vive en un Estado distinto al ecuatoriano, lo aconsejable sería criar a los hijos de acuerdo con las costumbres, valores tradicionales, morales y cívicos del lugar que acoge al conglomerado familiar, porque es la realidad concreta la que al final se impone. Si no es así, por favor, debería preguntarse a las personas que han migrado a otros Estados.

En una situación similar está el Art. 13 numeral 1 de la Ley Orgánica de Movilidad Humana, que manda:

?Art. 13.- Obligaciones de las personas extranjeras.- Las personas que no tienen nacionalidad ecuatoriana son sujetos de las mismas obligaciones que los ecuatorianos en el territorio nacional y además deben:

1.- Respetar la cultura, costumbres y tradiciones ecuatorianas??.

Hay un viejo aforismo que señala que ?al lugar que fueres, has lo que vieres?, recomendación que resalta la necesidad que tienen las personas para acomodarse a las particularidades culturales de los ciudadanos habitantes de cada país, como una forma sustancial para amoldarse a las circunstancias y evitar parecer descortés respecto de la cultura, costumbres y tradiciones que tienen las personas que viven en la localidad donde se encuentra el sujeto.

Sobre la norma estudiada, se resaltan tres hechos: 1.- Si la ley manda de manera obligatoria que los ciudadanos de otras nacionalidades que se encuentran en territorio ecuatoriano deben  ?respetar la cultura, costumbres y tradiciones ecuatorianas?, su inobservancia o vulneración de esa disposición debería estar sancionada, caso contrario quedaría como una mera norma moral que depende del sujeto cumplirla o no; 2.- Las normas jurídicas responden a una necesidad social, por lo cual se establecen en la Ley cuando existe una alta frecuencia de repetición de los hechos que se desea evitar, especialmente si se trata de infracciones que causan algún trastorno o malestar en la sociedad; por lo tanto, si el irrespeto por parte de los ciudadanos no nacionales a la cultura, costumbres y tradiciones ecuatorianas es casi inexistente, o por lo menos no es un tema que haya causado algún trastorno o malestar en la sociedad ecuatoriana, y si lo ha habido no ha trascendido, de ninguna manera ameritaría establecerla como una norma jurídica de obligatorio acatamiento, más aún si es precisamente la vulneración de la norma la que justifica su sanción y su tipificación como infracción; y, 3.- Es importante que se identifiquen cuáles son aquellas ?culturas y tradiciones ecuatorianas? que deben respetar los ciudadanos no ecuatorianos en el país, antes de mandar a que lo hagan sin siquiera saber cuáles son los valores sustanciales de la comunidad nacional, más aun cuando existen varias comunidades nacionales.

Pero se olvida el proponente de la Ley que los no nacionales también aportan a la comunidad ecuatoriana sus propias visiones culturales, tradiciones, visiones y valores.

Basta observar lo que ha significado para el Ecuador, aunque sea inconmensurable e incuantificable, por ejemplo, el aporte cultural de la cocina india en Quito o la cocina francesa, italiana o vegetariana en Baños de Agua Santa. Para qué decir nada sobre el aporte de la cocina colombiana realizado a la cultura gastronómica en todos los rincones del Ecuador.

No vivimos en una concha ni en una isla a la que nadie entra, vivimos en un país en que existen 13 nacionalidades indígenas e  igual número de pueblos; vivimos en un Estado que de ninguna manera es una nación exclusiva, justamente por la diversidad étnica y cultural enriquecida no solo entre las nacionalidades indígenas, sino que también entre las propias visiones, tradiciones y culturas de los blancos y de los mestizos entrecruzados todos.

Cada ciudad, cada pueblo ecuatoriano es muy rico en tradiciones, valores y costumbres gracias a la división causada por la naturaleza quebrada entre los cerros y ríos atravesados que cruzan los valles orientales y occidentales enriquecidos por su propia flora y fauna, que da las particularidades a cada grupo social.

Entonces, hablar en pleno siglo XXI desde lo único e inamovible en tradiciones, culturas y valores propios es simplemente un anacronismo obtuso que quiere inmovilizar a los pueblos en un pasado de guerras y divisiones, de temores, recelos entre vecinos y que quiere negar la diversidad cultural para impedir la integración y entendimiento entre los seres humanos.

El mismo problema tenemos en el Art. 105 de la Ley de Movilidad Humana, que se refiere a la naturalización de las personas extranjeras en el país, en cuyo segundo párrafo manda:

?Para los casos de carta de naturalización y por matrimonio o unión de hecho, los ciudadanos extranjeros deberán ser residentes y demostrar, además de los requisitos particulares establecidos, buena conducta, respeto a la Constitución y las leyes ecuatorianas, vínculos de identidad, pertenencia, afectivos y de arraigo al país, así como conocimientos básicos de su historia y geografía, que le permitan reconocer al Estado ecuatoriano como su Patria?.

Qué difícil es demostrar que una persona ha tenido buena conducta, que ha respetado la Constitución y las leyes ecuatorianas, aspectos subjetivos por el lado donde se los mire, más aun cuando la carga de la prueba le corresponde al ciudadano que quiera naturalizarse en el país. ¿Cuáles son los medios de prueba que se pide a esa persona para que demuestre que ha tenido buena conducta, ha respetado la Constitución y las leyes ecuatorianas? Se trata de una tarea imposible de cumplir e inútil desde el punto de vista práctico.

La buena conducta me recuerda mi época de colegial, cuando yo sufría en las raras ocasiones en que fueron llamados mis padres al centro de estudios para informarles sobre alguna travesura infantil o juvenil que yo había cometido, la cual era considerada por el inspector general o por el rector del colegio como un acto de mala conducta. Ahora sé que esas ?malas conductas? son parte de la experiencia del crecimiento de un niño o adolescente que ayudan a evitar sus repeticiones  en la edad adulta.

Y ahora, cincuenta años después, nuevamente me salta a la cara la ?buena conducta?, aunque confieso que alguna vez he reclamado a mis hijos por su ?mala conducta? cuando cometieron alguna travesura en el colegio o en la casa.

Sobre la buena conducta, quizás la persona no ecuatoriana debiera leer algún texto sobre esa materia internet o el conocido Manual de Urbanidad y Buenas Maneras, escrito en el siglo XIX, por el escritor y político venezolano Manuel Antonio Carreño (1812-1874), para pasar ese requisito extra que se le exige para lograr su naturalización.

¿No habría sido mejor revisar directamente el certificado de antecedentes penales ecuatoriano para constatar si el solicitante de una naturalización ha cometido algún delito, antes que pedir cumplimientos obligatorios subjetivos e imposibles de demostrar?

Pero todavía hay otros elementos más confusos y subjetivos que se encuentran en la norma estudiada. ¿Qué quiso decir el redactor del Proyecto de Ley cuando manda que se demuestre vínculos de identidad, pertenencia, afectivos y de arraigo al país? Otro elemento subjetivo de difícil cumplimiento, tal como lo he verificado.

Los vínculos afectivos y de arraigo al país es de fácil demostración con la familia, el trabajo, la profesión, entre otros; los vínculos de identidad y de pertenencia son difíciles de evidenciar.

Sobre el artículo que estamos tratando, y como cuarto lugar, queda sin explicar ni detallar, por ser un asunto nuevamente de carácter moral, la obligación que tienen los ecuatorianos en el exterior de ?propender la Paz, el respeto y la buena conducta en todos sus actos públicos y privados?. ¡Por favor, qué hacen esos conceptos en una ley social!

Se utiliza de manera equivocada el verbo rector ?propender?, el cual, según el Diccionario de la Lengua Española, de la Real Academia, dicho de una persona significa ?inclinarse por naturaleza, por afición o por otro motivo, hacia algo en particular?. A todas luces resulta que el verbo utilizado en la norma de ninguna manera es el correcto. El que correspondía era el verbo promover.

Por todos los argumentos señalados, estimo que todas las normas subjetivas de carácter moral y que no se encuentran definidas, que entran en los campos de las ciencias sociales, como la antropología o la sociología, más que en una ley de movilidad humana, debieran ser sencillamente eliminadas del cuerpo legal en estudio.

2. Normas Oscuras y Subjetivas.-

El cuarto punto que sobresale de la lectura del Proyecto de Ley  es la existencia de normas oscuras y subjetivas que entorpecen su entendimiento y ejecución, al tiempo que desdibujan el cuerpo legal.

En tal sentido, debió elaborarse un cuerpo legal que evitara confusiones, para que,  mediante una adecuada utilización de verbos rectores y adjetivos y claridad en los textos legales, las ideas expresen lo que se busca y no confundan al lector de la Ley.

2.1.- Los Nacionales Extranjeros.-

En el Proyecto de Ley apareció una nueva categoría sociológica, antropológica o migratoria. Solo el proponente de la norma conoce sobre ese particular.

Para demostrar lo que afirmamos, nos permitimos transcribir el siguiente párrafo de la Ley presentada:

 ?Que, la Convención de Viena de 1963 sobre Relaciones Consulares garantiza el derecho de comunicación entre los oficiales consulares y sus nacionales, independientemente de su condición migratoria, en caso de detención, y la obligación de los Estados Parte en cuyo territorio ocurre la detención de informar a los nacionales extranjeros de ese derecho?.

En ninguna parte del texto de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, publicada en el Registro Oficial N° 472 de 5 de abril de 1965, se utiliza la frase ?nacionales extranjeros?. ¿Alguien podría informar a todos los ciudadanos quienes son los ?nacionales extranjeros?, si es que existen,  o cuál es el alcance o interpretación del nuevo concepto jurídico?

De ninguna manera podría aceptarse la nueva categoría de ?nacionales extranjeros?, porque las personas dentro de un Estado o son nacionales de aquel o los son del Estado que envía. Es imposible que una persona sea nacional y extranjero a la vez dentro de un mismo Estado. Dicho esto, la afirmación constante en la ley, la de los ?nacionales extranjeros?, es un dislate de proporciones que demuestra la falta de prolijidad en la redacción y la ausencia de una técnica parlamentaria para hacer la ley.

2.2.- La Naturalización.-

Otro argumento que demuestra la falta de la técnica parlamentaria en la hechura de la Ley de Movilidad Humana, es el Art. 113, que manda lo siguiente:

?Art. 113.- Renuncia a la nacionalidad ecuatoriana por naturalización.- Los ciudadanos ecuatorianos por naturalización, podrán renunciar de manera expresa a la nacionalidad ecuatoriana, para lo cual requieren hacer solicitud expresa ante la autoridad de movilidad humana en Ecuador o en el exterior, que establecerá un procedimiento para el efecto?.

De acuerdo con el Art. 8, último inciso de la Constitución de la República, ?la nacionalidad ecuatoriana adquirida por naturalización se perderá por renuncia expresa?.

Más clara es imposible la citada disposición constitucional; sin embargo, se enturbia su contenido en la propuesta de Ley, por la falta de técnica jurídica.

La renuncia expresa a la nacionalidad ecuatoriana adquirida por naturalización necesariamente debe hacerse mediante un escrito que manifieste  la disposición del renunciante. De tal manera, que si en la Ley se dice que ?podrán renunciar de manera expresa a la nacionalidad ecuatoriana?, está absolutamente demás la frase que sigue, porque no hay otra forma de manifestar esa voluntad.

2.3.- Los Inmigrantes.-

Si el Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana es aprobado tal como está, seguramente muchas personas de otras nacionalidades dejarán de pensar en Ecuador como país para vivir.

Me refiero por las dificultades que representa el tiempo excesivo de 10 años que está contemplado en la norma legal para que el ciudadano de otro Estado pueda alcanzar la residencia en Ecuador.

Esas personas foráneas jubiladas, inversionistas en bienes raíces, en pólizas, en industria de cualquier tipo, pensarán más de diez veces si desean vivir en un país que le niega la estabilidad social y legal de regularizar su vida en el menor tiempo posible.

Lo anterior, significaría que el Ecuador pierda anualmente centenas de millones de dólares de ingresos porque aquellas personas de otros Estados decidan fijar su residencia en otros países, si es que finalmente se aprueba el cuerpo legal tal como está concebido.

Por todas las razones expuestas, reitero que el Proyecto de Ley analizado debería ser archivado por la Asamblea Nacional.

CONCLUSIONES

1.- El Proyecto de Ley Orgánica de Movilidad Humana evidencia vulneraciones a principios constitucionales, como el de movilidad humana y libre tránsito, igualdad de derechos y no discriminación y de la eliminación progresiva de la condición de extranjero, entre otros.

2.- El Proyecto tiene serios defectos de redacción y utilización de verbos y adjetivos, lo cual distorsiona el sentido de la ley.

3.- En la redacción de la Ley se privilegian aspectos de la coyuntura política más que los técnicos, la cual la hace intrascendente en el tiempo.

 



[1] Abogado en libre ejercicio, magister (a) en Ciencias Internacionales y especialista en temas migratorios y de extranjería. Secretario Ejecutivo del Instituto Ecuatoriano de Estudios Internacionales.

 

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