PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD O PROHIBICIÓN DE EXCESO EN EL DERECHO POLICIVO

 

Autora: Phd. Aleyda Ulloa Ulloa[1]

 

Introducción[2]

El derecho policivo colombiano se estructura sobre el pilar constitucional del derecho a la paz, se orienta a establecer y mantener las condiciones para la convivencia en el territorio nacional a través de la imposición de medidas correctivas a las personas que incurran en comportamientos contrarios a la convivencia o incumplan los deberes específicos de convivencia, establecidos en el Código Nacional de Policía y Convivencia.


 

Acorde con esta finalidad, fue concebido con carácter preventivo, con el objeto de disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia, y se orienta a la creación de cultura ciudadana para mantener la convivencia pacifica dentro del territorio del Estado.

 

No obstante, la aplicación de las medidas correctivas por parte de las autoridades de Policía ha sido objeto de debate, en algunos casos, por su aplicación exegética y, en otros, por excesos en la interpretación normativa. Dentro de los casos emblemáticos se encuentra la imposición, a un joven, de orden de comparendo con multa de aproximadamente $300 USD, por comprar en la calle una empanada a un vendedor ambulante bajo la imputación de promoción del uso indebido del espacio público; también, la imposición de un comparendo pedagógico por consumo de bebidas alcohólicas en espacio público a una persona que, en la calle, bebía una cerveza con contenido de 0.4% de alcohol, decisiones cuestionadas por excesivas o desproporcionadas[1].

 

En consecuencia, este artículo se propone concretar algunos criterios básicos para el cumplimiento de la exigencia constitucional de fundamentación o motivación de las resoluciones de Policía bajo la prohibición de exceso del que deriva el principio constitucional de proporcionalidad[2], así como la proscripción de arbitrariedad como límite sustancial a la discrecionalidad de los servidores públicos, quienes, en el desempeño de sus funciones, deben interpretar y aplicar las normas dentro del ámbito del derecho que les da su legitimidad[3].

 

Prohibición de exceso en la imposición de medidas correctivas de policía

 

La prohibición de exceso o principio de proporcionalidad, constituye un pilar fundamental del ordenamiento jurídico, de rango constitucional, que opera como barrera a la imposición de limitantes a los derechos fundamentales y en una garantía de su efectividad, orientada a que el poder público actúe dentro de sus competencias y sin excederse en el ejercicio de sus funciones bajo la exigencia de ponderación entre la afectación al derecho fundamental y el beneficio que reporta la medida. Esto se logra a través de ponderar: (i) el objetivo o fin constitucionalmente admisible, deseable o válido de la medida; (ii) la correlativa afectación a derechos que con la adopción de la medida se puede generar; y (iii) la necesidad que existe de incurrir en dicha afectación, así como la imposibilidad de lograr esa finalidad por otros medios menos lesivos[4].

 

Lo anterior implica el deber constitucional de las autoridades de fundamentar las decisiones que adopten con la exposición suficiente de los motivos, razones o argumentos que las sustentan, de manera que los ciudadanos conozcan de forma clara su fundamento objetivo y razonable, a fin de poder ejercer derechos fundamentales, como el de contradicción, entre otros. En consecuencia, los requisitos de claridad y saturación en la argumentación o fundamentación de la decisión policiva poseen importancia mayúscula en consideración a que el criterio finalista y deontológico se utiliza para evaluar si la decisión tiene fundamento en el ordenamiento jurídico o no, en consideración a que  “las autoridades públicas están al servicio de la comunidad (CP art. 123) y en el cumplimiento de sus funciones deben ser conscientes de que los fines esenciales del Estado son, entre otros, servir a dicha comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (CP art. 2)”[5].

 

En consecuencia, la prohibición de exceso obliga a la autoridad de Policía a adoptar medidas correctivas de forma proporcional y razonable según las circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma policiva, por tanto, la autoridad de Policía en sus decisiones sancionatorias debe hacer explicitó el análisis medio-fin y exponer, de manera clara y comprensible para los ciudadanos, que con la imposición de  la medida correctiva la afectación de derechos y libertades no es superior al beneficio perseguido[6]. Dicha finalidad consiste en preservar y restablecer la convivencia pacífica, asegurar la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes, y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico[7], que las personas cumplan con sus deberes y obligaciones de convivencia, así como proteger los derechos fundamentales que la descripción típica del comportamiento señalado por el legislador como contrario a la convivencia busca resguardar, por ejemplo, derecho  a la seguridad y los bienes, derecho de reunión, etc.  

 

Además, la decisión debe reflejar de modo claro y sencillo la necesidad e idoneidad de la medida correctiva para la consecución del fin buscado, que garantice el establecimiento del Estado de derecho y un orden justo entre los ciudadanos.

 

Fundamentación de la medida correctiva

 

El Código Nacional de Policía y Convivencia establece que las medidas correctivas a ser aplicadas como respuesta a los comportamientos contrarios a la convivencia poseen carácter preventivo y no sancionatorio. Sin embargo, la Corte Constitucional ha reconocido que, por su naturaleza, algunas medidas correctivas de Policía poseen carácter sancionatorio, debido a que se imponen de forma coactiva ante una acción, implican una restricción de derechos e involucran un juicio de reproche por parte del Estado sobre la persona a la cual se le atribuye el comportamiento contrario a la convivencia[8].  

 

En consecuencia, es deber de las autoridades de policía aplicar en el proceso policivo, con similar rigor, las garantías propias del derecho penal, especialmente la presunción de inocencia, de la cual se desprende la carga de demostrar la <responsabilidad> de la persona natural o jurídica sobre quien ha de recaer la medida sancionatoria[9], bajo las reglas propias del debido proceso constitucional, entre ellas: i) el principio de legalidad, ii) el principio de juez natural, iii) la plenitud de las formas propias de cada juicio, iv) el principio de favorabilidad, v) la presunción de inocencia, vi) el derecho de defensa y contradicción, vii) la celeridad en los términos procesales, viii) la garantía de la doble instancia, ix) el non bis in ídem y, x) la legalidad de las pruebas[10].

 

Sin embargo, no es suficiente para la imposición de medidas correctivas de policía la realización del análisis de la responsabilidad de la persona natural o jurídica[11] y la correspondiente declaración de su responsabilidad; adicionalmente se debe realizar la <individualización de la medida correctiva> bajo el análisis de la razonabilidad, proporcionalidad y necesidad de la medida correctiva a imponer en el caso concreto.

 

Deber de motivación de la decisión policiva

 

La obligación de realizar un juicio de proporcionalidad y necesidad de la medida correctiva de policía implica el <deber de motivación> de la decisión con especial respeto de los principios de claridad, relevancia y razón suficiente, con fundamento en:  (i) los objetivos pedagógicos y de fomento de cultura ciudadana que el proceso público policivo cumple en la resolución de conflictos de convivencia y su carácter prevalentemente preventivo respecto al infractor y la sociedad en general; y (ii) en atención a lo expedito del proceso verbal en que se surte, sin  la exigencia de acompañamiento de abogado, lo que demanda de la autoridad de Policía un deber estricto de garantía de los derechos fundamentales de los intervinientes en el proceso; el cual es crucial en materia del ejercicio de los derechos de defensa y contradicción, que sufren menoscabo cuando no se da a conocer a los ciudadanos de forma clara, sencilla, precisa, inequívoca y completa la motivación de las decisiones al dificultar o impedir que puedan objetarlas a través de la interposición de recursos.

 

Aspectos a motivar

 

Tipicidad de la medida correctiva

 

La motivación de la individualización de la medida correctiva parte de la fundamentación de la determinación de la legalidad de la respuesta al comportamiento contrario a la convivencia, ya que el legislador colombiano enuncia de forma general veinte medidas correctivas que pueden aplicar las autoridades de Policía. Dentro de esas medidas, la autoridad de Policía se encuentra facultada a aplicar las medidas correctivas de amonestación y participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia respecto a todos los comportamientos contrarios a la convivencia, acorde con la finalidad pedagógica y de formación de cultura ciudadana del derecho policivo.

 

Las demás medidas correctivas establecidas por el derecho policivo deben aplicarse acorde con la prescripción especifica que el legislador realizó como consecuencia jurídica para determinado comportamiento contrario a la convivencia. De ahí la necesidad de realizar el juicio de legalidad o adecuación típica de la medida o las medidas correctivas que se encuentran facultadas al aplicar la autoridad que es la Policía en el caso concreto, para proceder al análisis específico de la individualización de la medida.

 

Juicio teleológico de la medida.

 

Una vez establecidas las medidas correctivas que procede aplicar en el caso específico, la autoridad de Policía debe valorar las especificidades o circunstancias del caso y tomar la decisión acorde con un juicio teleológico de la medida correctiva a aplicar, bajo el análisis de tres aspectos: (a) el fin buscado por la medida, (b) el medio empleado y (c) la relación entre el medio y el fin.

 

Este análisis debe reflejar la motivación clara, relevante y suficiente entorno a establecer que: (i) la medida correctiva es idónea o adecuada para alcanzar el fin perseguido por el derecho policivo respecto a la persona declara responsable de realizar el comportamiento contrario a la convivencia, (ii)  la medida correctiva es necesaria o indispensable para conseguir ese fin y es la medida que de forma menos lesiva injiere en el derecho intervenido; y (iii) existe equivalencia entre la restricción de derechos fundamentales que genera la medida correctiva y los beneficios que reporta (relación de equivalencia)[12].

 

Este juicio adicionalmente debe reflejar la aplicación igualitaria del derecho policivo[13], obedecer a razones objetivas y no a suposiciones subjetivas, de lo contrario se entraría en el campo de la arbitrariedad, de la prohibición de exceso o las vías de hecho. En tal sentido, la autoridad de Policía tiene la obligación de ser consistente en su argumentación y tener presente que los casos iguales se resuelven de forma igual, y que no le es dado, por vía de interpretación, a casos similares dotarlos de consecuencias distintas, y a casos distintos, darle igual consecuencia.

 

Conclusión

 

La imposición de medidas correctivas por parte de las autoridades de Policía implica una carga argumentativa que no se  limita a la realización de un juicio de legalidad limitado a la motivación de existencia de tipicidad del comportamiento contrario a la convivencia y de la medida correctiva, ya que debe dar cuenta de los motivos o razones por los cuales en el caso concreto se guarda o respeta los principios de proporcionalidad, necesidad y razonabilidad de la medida correctiva que se impone, para así garantizar a los ciudadanos su derecho de contradicción, de control de las actuaciones policivas, a un orden justo, libre de excesos.

 

 

[1]Véase: Consideran que policía se extralimitó al imponer comparendo por compra de empanada. Noticias RCN. Bogotá 19 de febrero de 2019. 9:37 am. En: https://noticias.canalrcn.com/nacional-bogota/consideran-policia-se-extralimito-al-imponer-comparendo-compra-empanada; Las sanciones más polémicas del Código de Policía. Noticias RCN. 19 de febrero de 2019. 9:46 a.m. En: https://www.rcnradio.com/colombia/las-sanciones-mas-polemicas-del-codigo-de-policia. Polémica por consumir cerveza con 0.4 grados de alcohol. En: https://www.eltiempo.com/colombia/medellin/multan-a-hombre-por-tomar-cerveza-sin-alcohol-57545#.

[2] A diferencia de Ecuador, en Colombia la Constitución no consagra de forma expresa el principio de proporcionalidad, ha sido la Corte Constitucional por vía de jurisprudencia quien ha decantado su rango constitucional.

[3] Corte Constitucional. Sentencia C-T-576/93.

[4] Corte Constitucional. Sentencia C-144/15.

[5] Corte Constitucional. Sentencia T-576/93.

[6] Ley 1801 art. 8.

[7] Ibid. Art. 1,2,4,5.

[8] Por ejemplo, la acción de irrespeto a las autoridades de Policía. Corte Constitucional sentencias 349/17 y C-054/19.

[9] Corte Constitucional art. 349/17.

[10] Corte Constitucional. Sentencia C-813/14.

[11] Para establecer la responsabilidad policiva, ha manifestado la Corte que, no es clara la exigencia de seguir la estructura que maneja el código penal de conducta típica, antijuridica y culpable para determinar la responsabilidad de la persona, pero sí la exigencia de constatación de la adecuación típica de la conducta como contraria a la convivencia con predominio de la verificación de los elementos objetivos del tipo con reconocimiento de la proscripción constitucional de la responsabilidad objetiva y por ende el reconocimiento de responsabilidad subjetiva; al respecto véase Corte Constitucional. Sentencia C-349/17.

[12] Ley 1801/16 art. 8.

[13] Constitución art. 13.

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