Participación Ciudadana en el Sector Ambiental

Viernes, 27 de febrero de 2015

 

Participación Ciudadana en el Sector Ambiental

 

Autor: Dr. Oscar Valenzuela Morales

 

En materia ambiental, el principio constitucional de participación ciudadana en sus diversas expresiones debería ser el eje para viabilizar toda decisión o autorización estatal que pudiera afectar al ambiente, pero la realidad es muy distinta.

La participación ciudadana tiene las formas de expresión más diversa, entre ellas la consulta popular, talleres, procesos para la validación de estudios de impacto ambiental, reuniones, denuncias por contaminación ambiental, propuestas, marchas y otras similares que se dan en una interrelación entre los sectores público y privado.

En esa interacción entre la población y la Función Ejecutiva, que debería incidir en la decisión o autorización de una obra pública que afectará al ambiente, o la intervención de la Función Legislativa, que tiene que aprobar un cuerpo legal relacionado con la naturaleza, el sector oficial asume una interpretación peculiar, una actitud impositiva y se coloca a la defensiva frente a esos procesos de participación ciudadana.

Incluso la función ejecutiva ha cambiado los conceptos de la participación ciudadana, como, por ejemplo, ahora oficialmente se llama ?socialización? en vez de ?consulta? a aquella que  se debe preguntar a una determinada población que será afectada ambientalmente por un proyecto sobre el contenido de los respectivos Estudio de Impacto Ambiental y su Plan de Manejo.

Es decir, tal como define al término ?socializar? la segunda acepción del Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, los representantes del Estado buscan: ?Promover las condiciones sociales que, independientemente de las relaciones con el Estado, favorezcan en los seres humanos el desarrollo integral de su persona.?

Orígenes de la Participación Ciudadana

El comienzo de la construcción del principio de participación ciudadana está en las Conferencias de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo, la primera de las cuales fue la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano que se realizó en Estocolmo entre el 5 y 16 de junio de 1972 con la presencia de delegados de más de cien países, de 19 organismos intergubernamentales y de más de 400 organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales.

Por primera vez en la historia mundial, en esa Conferencia un grupo humano tan grande discutió los problemas ambientales y la responsabilidad del hombre en los efectos actos y omisiones negativos que están destruyendo a la naturaleza.

Sin embargo, el paso trascendental para que el referido principio quedara consagrado como de obligatorio cumplimiento por parte de los Estados fue dado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y Desarrollo, la conocida ?Cumbre de la Tierra?, realizada en Río de Janeiro, Brasil, entre el 3 y el 14 de junio de 1992, a la que asistieron delegados de la casi totalidad de los países miembros del organismo internacional señalado.

En la Declaración de Río sobre Ambiente y Desarrollo, en el Principio 10, se estableció que ?El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes?.

De igual manera, en la consecución del mismo objetivo de la participación ciudadana había andado anteriormente (1989) el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, instrumento internacional publicado en el Ecuador en el Registro Oficial 206 del 7 de junio de 1999.

En el artículo 6 de ese Tratado se estableció:

?Artículo 6

1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;

c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas?.

Es interesante destacar que el principio de participación ciudadana, tanto desde el punto de vista de los derechos colectivos (nacionalidades indígenas) o de los derechos difusos (toda la sociedad), permite la incorporación de todos sus integrantes, sin exclusión de ninguno, por lo cual su acceso de ninguna manera podría impedirse a ninguna persona, ni siquiera realizando listas o inscripciones para su incorporación, como algunas entidades lo realizan.

Por todo ese movimiento mundial que empezó a observar las consecuencias catastróficas que estaban y están ocurriendo en el ambiente, cuya responsabilidad es atribuible al hombre y su modelo de desarrollo, a partir de los años 80 y 90 las constituciones y las leyes de los diferentes países fueron incorporando en su normativa el derecho que tienen las poblaciones a vivir en un ambiente sano y libre de contaminación y el derecho a la participación ciudadana.

En este sentido, más allá que la población tenga un mero acceso a la información ambiental relacionada con el proyecto o la obra cuya autorización o decisión adoptará el Estado, o de las leyes que pudieran afectar la calidad de vida de las personas por un deterioro ambiental, lo que busca el principio de participación ciudadana es que la gente debe ser consultada sobre el tópico específico, disponiendo previamente de todos los elementos necesarios para que puedan adoptar un criterio sobre el tema, porque es la población y su medio la que será directamente afectada por cualquier decisión o autorización de una autoridad estatal.

En el caso ecuatoriano, ese movimiento de cambios en las constituciones y legislaciones ambientales comenzó a observarse a partir de la reforma constitucional de 1983 (Registro Oficial N° 569 de 1 de septiembre de 1983) de la Constitución Política de 1978, modificación que estableció el derecho de vivir en un ambiente sano y libre de contaminación.

Las constituciones siguientes del país, esto es la de 1998 y la del 2008, no solo que repitieron el derecho constitucional de la población a vivir en un ambiente sano y libre de contaminación, sino que también incorporaron el principio de la participación ciudadana, tanto como un derecho colectivo (para las nacionalidades y pueblos indígenas) como un derecho difuso (que tiene cualquier persona, con tal que sea del género humano,  para participar en temas ambientales). Hasta incluso la última Carta Fundamental le otorgó derechos a la naturaleza.

Incorporación de la ?Consulta Previa? en la Constitución ecuatoriana

Así, en las constituciones ecuatorianas de 1998 y 2008 se incorporó el derecho a la consulta (consulta previa) que tienen los miembros de las nacionalidades y pueblos indígenas, en concordancia con el Convenio 169 de la OIT.

En efecto, en la Constitución de 1998, Art. 84, numeral 5, la consulta previa se garantizó de la siguiente manera:

?Art. 84.- El Estado reconocerá y garantizará a los pueblos indígenas, de conformidad con esta Constitución y la ley, y el respeto al orden público y a los derechos humanos, los siguientes derechos colectivos:

5. Ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de recursos no renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente; participar en los beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible y recibir indemnizaciones por los perjuicios socio-ambientales que les causen.?

En la Constitución de 2008, el derecho colectivo de la participación ciudadana para las nacionalidades y pueblos indígenas quedó consagrado en el Art. 57, numerales 7 y 17, de la siguiente forma:

?Art. 57.- Se reconoce y garantizará a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, de conformidad con la Constitución y con los pactos, convenios, declaraciones y demás instrumentos internacionales de derechos humanos, los siguientes derechos colectivos:

7.- La consulta previa, libre e informada, dentro de un plazo razonable, sobre planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras y que puedan afectarles ambiental o culturalmente; participar en los beneficios que esos proyectos reporten y recibir indemnizaciones por los perjuicios sociales, culturales y ambientales que les causen. La consulta que deban realizar las autoridades competentes será obligatoria y oportuna. Si no se obtuviese el consentimiento de la comunidad consultada, se procederá conforme a la Constitución y la ley.

17. Ser consultados antes de la adopción de una medida legislativa que pueda afectar cualquiera de sus derechos colectivos?.

En cuanto a los derechos difusos, en la Constitución de 2008 se garantizó la participación ciudadana en los Arts. 104 y 398, con la siguiente redacción:

?Art. 104.- EI organismo electoral correspondiente convocará a consulta popular por disposición de la Presidenta o Presidente de la República, de la máxima autoridad de los gobiernos autónomos descentralizados o de la iniciativa ciudadana. La Presidenta o Presidente de la República dispondrá al Consejo Nacional Electoral que convoque a consulta popular sobre los asuntos que estime convenientes. Los gobiernos autónomos descentralizados, con la decisión de las tres cuartas partes de sus integrantes, podrán solicitar la convocatoria a consulta popular sobre temas de interés para su jurisdicción. La ciudadanía podrá solicitar la convocatoria a consulta popular sobre cualquier asunto. Cuando la consulta sea de carácter nacional, el petitorio contará con el respaldo de un número no inferior al cinco por ciento de personas inscritas en el registro electoral; cuando sea de carácter local el respaldo será de un número no inferior al diez por ciento del correspondiente registro electoral. Cuando la consulta sea solicitada por ecuatorianas y ecuatorianos en el exterior, para asuntos de su interés y relacionados con el Estado ecuatoriano, requerirá el respaldo de un número no inferior al cinco por ciento de las personas inscritas en el registro electoral de la circunscripción especial. Las consultas populares que soliciten los gobiernos autónomos descentralizados o la ciudadanía no podrán referirse a asuntos relativos a tributos o a la organización político administrativa del país, salvo lo dispuesto en la  Constitución. En todos los casos, se requerirá dictamen previo de la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad de las preguntas propuestas?.

?Art. 398.- Toda decisión o autorización estatal que pueda afectar al ambiente deberá ser consultada a la comunidad, a la cual se informará amplia y oportunamente. El sujeto consultante será el Estado. La ley regulará la consulta previa, la participación ciudadana, los plazos, el sujeto consultado y los criterios de valoración y de objeción sobre la actividad sometida a consulta. El Estado valorará la opinión de la comunidad según los criterios establecidos en la ley y los instrumentos internacionales de derechos humanos. Si del referido proceso de consulta resulta una oposición mayoritaria de la comunidad respectiva, la decisión de ejecutar o no el proyecto será adoptada por resolución debidamente motivada de la instancia administrativa superior correspondiente de acuerdo con la ley?.

 

Participación ciudadana en la legislación ambiental

En a la Ley de Gestión Ambiental (Registro Oficial Suplemento Nº 418 del 10 de septiembre de 2004, en los Arts. 28 y 29 se establece la participación ciudadana, en los siguientes términos:

?Art. 28.- Toda persona natural o jurídica tiene derecho a participar en la gestión ambiental, a través de los mecanismos que para el efecto establezca el Reglamento, entre los cuales se incluirán consultas, audiencias públicas, iniciativas, propuestas o cualquier forma de asociación entre el sector público y el privado. Se concede acción popular para denunciar a quienes violen esta garantía, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal por denuncias o acusaciones temerarias o maliciosas.

 

El incumplimiento del proceso de consulta al que se refiere el artículo 88 de la Constitución Política de la República tornará inejecutable la actividad de que se trate y será causal de nulidad de los contratos respectivos.

 

Art. 29.- Toda persona natural o jurídica tiene derecho a ser informada oportuna y suficientemente sobre cualquier actividad de las instituciones del Estado que conforme al Reglamento de esta Ley, pueda producir impactos ambientales. Para ello podrá formular peticiones y deducir acciones de carácter individual o colectivo ante las autoridades competentes?.

Un pasado importante que se dio en el país fue la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, publicada en el Registro Oficial Suplemento N° 175 del 20 de abril de 2010.

 

En el Registro Oficial Nº 728 del 9 de diciembre de 2002 se publicó el Decreto Ejecutivo  3401, denominado ?Reglamento de Consulta y Participación para la Realización de Actividades Hidrocarburíferas?, el cual tenía varias inconstitucionalidades de fondo y de forma.

 

Con este Decreto Ejecutivo se efectuaron varios procesos de participación ciudadana en el país, especialmente en la presentación de Estudios de Impacto Ambiental de obras que debían ser aprobadas o autorizadas por el ejecutivo.

 

El 8 de mayo de 2008 fue reemplazado ese Reglamento por la publicación publicado en el Registro Oficial Nº 332 del 8 de mayo de 2008 el Decreto Ejecutivo 1040, con el nombre de ?Reglamento de Aplicación de Mecanismos de Participación Social Establecidos en la Ley de Gestión Ambiental?, que es el que se ha estado utilizando hasta la fecha.

 

Adicionalmente, para el caso de las consultas populares convocadas por la ciudadanía (Art. 104 de la Constitución), se promulgó el Reglamento de Verificación de Firmas, Resolución del Consejo Nacional Electoral publicada en el Registro Oficial N° 62 de 20 de agosto de 2013.

 

Como se observa, en el país existe una cantidad más que suficiente de cuerpos legales que respaldan los procesos de participación ciudadana en materia ambiental, pero lo que falta es la voluntad política por parte del Ejecutivo para respetar esas instancias de democracia participativa.

 

Dr. Oscar Valenzuela Morales

Abogado y Magister (c)  de Ciencias Internacionales, Universidad Central del Ecuador. Secretario Ejecutivo del Instituto Ecuatoriano de Estudios Internacionales

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