Autor: Ab. Jorge Sosa Meza
Populismo normativo y crisis de la ley en el contexto latinoamericano
La idea del populismo descansa fundamentalmente sobre los problemas más graves de un pueblo o sociedad a los que se alienta con soluciones rápidas y sencillas que provocan satisfacción inmediata en una gran masa de votantes. Dentro de ese contexto, la norma es proclamada también como una de las herramientas para palear las dificultades más comunes como pobreza, seguridad, vivienda y empleo ¿Pero puede la sola publicación de una norma solucionar los problemas estructurales de un Estado? La pregunta será contestada en el desarrollo de este artículo.
Las democracias modernas son construcciones convencionales, porque su objeto es el contrato social. No hay nada de natural en ellas, sino más bien contradicciones entre la democracia formal (que pregona igualdad entre los ciudadanos) y la democracia material (que evidencia las desigualdades de facto). Estas diferencias que se encuentran más visibles en América Latina son el caldo de cultivo del populismo, y resuena cuando el discurso democrático pierde su vertiente.2
El concepto de populismo, especialmente en América Latina se ha apartado de la teoría clásica (LACLAU)3 que sostiene que dicha corriente es parte de una patología de la democracia y que debe ser vista como una forma imperfecta de ella. En pleno siglo XXI el ciudadano no está interesado en participar de una corriente ideológica (Izquierda- Derecha) y se encuentra tendiente a votar por soluciones menos dogmáticas y más pragmáticas a problemas tales como educación, trabajo, salud, seguridad entre otros.
El que aspira entonces a una representación política ha dejado en segundo plano el corte ideológico-partidista y se ha enfocado en garantizar la solución a problemas cotidianos a los que se enfrentan los ciudadanos latinoamericanos. Este representante político al momento de obtener finalmente un escaño en el parlamento o convertirse en autoridad ejecutiva o seccional, tendrá como obstáculo a sus ofrecimientos electorales la complejidad de estos problemas cuya etiología es multifactorial y el límite que impone la ley a sus funciones.
El populismo, se sostiene precisamente en el fragor del conflicto electoral y las derivaciones que éste va dejando sobre quiénes son considerados capaces para elegir.
El punto de partida para pensar el populismo no debe perder de vista que este carácter de las reivindicaciones populares le imprime una identidad y a la vez el riesgo de que los ofrecimientos no sean finalmente cumplidos. No obstante, la noción de lo popular es notoriamente ambigua y en muchos casos parcelada. Es por ello que el discurso del ofrecimiento de normas abiertamente populares (pena de muerte, castración química) terminan colisionando con el bloque de constitucionalidad y pactos y tratados de derechos humanos vigentes.
La mayor parte de las necesidades que aquejan a América latina son de origen múltiple y no puede ser atribuido a un solo factor. Por ejemplo uno de los más graves problemas en la región es la delincuencia y la seguridad ciudadana cuya etiología es variada, pues depende de factores como la inversión social del Estado, creación de oportunidades laborales, sistemas óptimos de salud, entre otros. No obstante, hay una tendencia marcada a reformar la legislación penal para imponer penas más duras como herramienta para combatir la delincuencia, sin que ello tenga resultados comprobados en la disminución o el combate del crimen. Entonces el populismo normativo o legislativo no es otra cosa que el uso indiscriminado de la iniciativa legislativa como mecanismo presuntivo para solucionar los problemas estructurales de la sociedad.
Cox y Morgenstern (2001: 373) ubican los procesos de toma de decisiones de los Parlamentos democráticos en tres modalidades básicas: generativa, reactiva y proactiva. Los Parlamentos latinoamericanos, según estos autores, son reactivos puesto que, carecen de recursos para generar sus propias propuestas legislativas por lo que su estrategia se limita a enmendar y vetar las iniciativas que parten del Ejecutivo.4 En el caso ecuatoriano la Constitución de la República del Ecuador en el artículo 1355 y la Ley Orgánica de la Función Legislativa en su artículo 30 literal j6 son bastante claras en impedir que el legislador pueda presentar proyectos de ley que afecten al gasto público o que afecten las competencias del ejecutivo en política monetaria y financiera, por lo que el legislador se encuentra limitado en su capacidad de adoptar iniciativas nuevas que impliquen gasto público. Pese a ello es recurrente en la legislación ecuatoriana proyectos que no cumplen con estos estándares y que más tarde tendrán problemas en su eficacia o por ser abiertamente inconstitucionales.
Es evidente que la norma por si misma no es una herramienta que permita solucionar de manera inmediata la garantía de derechos fundamentales de los ciudadanos de una sociedad. La norma es una pieza fundamental del Estado de Derecho, pero necesita del resto de componentes que la hagan ejecutable y permitan su cumplimiento material. Con mayor razón en las democracias presidencialistas como la de Ecuador, sin la colaboración efectiva del Ejecutivo las normas aprobadas por la Asamblea Nacional se transforman en instrumentos de papel, sin eficacia.
Efectos de las normas
Los efectos de la norma son directos en la limitación, garantía formal o ampliación de derechos constitucionales o puede modificar el comportamiento de los sujetos destinatarios, pero no producen un efecto material inmediato que solvente las falencias y necesidades de la sociedad. La norma es un componente más de un conjunto de elementos que deben ser asumidos por el estado y que necesitan de la colaboración de todos los poderes democráticos para que tengan eficacia. La aplicación de la norma en las democracias presidencialistas por ejemplo necesita de la colaboración sustancial del ejecutivo donde es colegislador, pero además depende de él la ejecución presupuestaria y la aplicación de políticas públicas que viabilicen las normas creadas.
Este anhelo de exhibir proyectos de ley de manera cuantitativa, y posteriormente buscar su publicación es un símbolo recurrente que utilizan los legisladores para comunicar a la sociedad el cumplimiento de su rol y justificar su actuación fundamental en la resolución de los problemas ciudadanos. En ese diálogo irregular entre legisladores y ciudadanos también ha incidido lo que el candidato comunicó en su momento: soluciones rápidas a problemas de vieja data y estructurales que pretenden ser solucionados con reformas o nuevas leyes. En la práctica ello ha producido una hiperlegislación normativa ya que dichos proyectos de ley no se presentan usualmente como instrumentos de consenso articulados con el ejecutivo y con clara identificación de las fuentes de financiamiento por lo que suelen tener problemas con el poder ejecutivo para su implementación.
En el trajinar de los parlamentos, el populismo normativo ha causado problemas como la dispersión normativa; el impacto del gasto público y los problemas de contradicción de los proyectos de ley con el articulado constitucional y los pactos y tratados internacionales suscritos. Todo ello genera la percepción de que el rol del legislador se ha desvirtuado por el afán protagónico, por un anhelo de mostrar leyes que alivian los problemas sociales, lo que finalmente no ocurre. Ello ha llevado a restarle eficacia material a la norma, volviéndola meramente simbólica. Precisamente es ese el fenómeno legislativo llamado simbolismo jurídico.7
Otra de las críticas al populismo normativo es que se busca legislar para grupos específicos y eso lleva a parcelar la legislación. El legislador entonces también se vuelve una herramienta de apropiación normativa para grupos cerrados con propuestas legislativas con total irresponsabilidad fiscal, con creación de organismos públicos y asignaciones presupuestarias futuras sin absolutamente ningún análisis del impacto en el gasto público o de las condiciones de sostenibilidad.8
La ley ha entrado en crisis y ello no solamente ha derivado en una mayor legislación con cambios o modificaciones incesantes, sino también en los errores en su construcción y en su redacción. Son ejemplos de errores en la elaboración normativa: las leyes intrusivas, las leyes vacías, las leyes simbólicas. Las leyes intrusas son aquellas que no guardan homogeneidad en su contenido porque reforman normas que abarcan muchos temas sin un núcleo común. Son un ejemplo de ello las denominadas leyes ómnibus que abarcan diferentes materias o las que rompen el principio de unidad de materia.
Leyes vacías
Las leyes vacías, siguiendo a Laporta (Laporta 2007), son aquellas que «funcionan en el vacío», es decir, aquellas que crean instituciones o figuras legales que no se materializan o concretan por carecer del debido financiamiento. Las leyes simbólicas o leyes espectáculo son las que no tienen ningún efecto práctico, pues son meramente declarativas o tratan de satisfacer simbólicamente un ofrecimiento hecho a la ciudadanía.9
Frente al incremento del populismo normativo, la Función Legislativa de varios países han creado Unidades de Técnica Legislativa como formas de control previo de la iniciativa legislativa con capacidad incluso de observación constitucional. Ello es un gran paso para una Función Legislativa Técnica, especialmente en los países unicamerales en los que el legislador mezcla su rol de formador de normas y actor político. El Manual de Técnica Legislativa de la Asamblea Nacional del Ecuador10 establece dos objetivos o finalidades de la iniciativa legislativa: la política y la técnica:
(…) La primera pretende asegurar la participación de las distintas opciones políticas en la elaboración de la ley. Mediante esta participación o integración en el procedimiento se procura alcanzar el mayor acuerdo posible en torno al texto. La vertiente técnica muestra cómo el procedimiento busca que el texto vaya depurándose desde un punto de vista técnico, de forma que la ley sea lo más perfecta posible formal y materialmente, adecuándose a los fines que persigue. Este segundo aspecto constituye el objeto de la técnica legislativa, que se refiere a los caracteres formales de las leyes y a su eficacia para conseguir los objetivos que se desean obtener con su aprobación(…)
(…) La función política o integradora del procedimiento legislativo inspira (como también lo hace la técnica) todas las fases. Como órgano colegiado, la Asamblea Nacional necesita de un procedimiento que le permita articular su voluntad y como órgano representativo, el procedimiento cumple una función de integración. El texto final de la ley no solo expresa la voluntad de la mayoría si no que en su debate, participa y se expresa la voluntad de la minoría con la debida publicidad.
Esta es la consecuencia del carácter representativo del Parlamento, que se manifiesta doblemente. Por una parte, asegura la participación de las minorías parlamentarias a lo largo de todo el procedimiento legislativo, y ello es necesario porque este cambia con el procedimiento legislativo continuamente de objeto, debido a que es distinto el texto objeto del debate en cada una de las fases (Comisión y Pleno). De ahí que los turnos de intervención intenten garantizar esa presencia continua de las minorías. Por otra, la función de representación lleva adjunta la publicidad de la actuación del Pleno como órgano representativo por excelencia. Este es el papel legitimador del procedimiento legislativo, como garantía de la participación en la formación de la ley por parte de las opciones políticas no representadas en el Ejecutivo; asimismo, la configuración del procedimiento debe dar cabida en él a la negociación o, al menos, a la audiencia de los intereses afectados(…)
La iniciativa legislativa es entonces una solución planteada por las legisladoras y los legisladores para resolver un asunto de interés público, mediante un cambio legislativo que busca corregir una antinomia jurídica. Ello no significa que todos los problemas se puedan resolver con la expedición de nuevas leyes o reformando las que existen, pues la mayor parte de los problemas que afectan a las personas recaen en el ámbito de competencias del ejecutivo, por lo que basta con la aplicación efectiva de la normativa ya existente para avanzar en la solución material de las carencias ciudadanas. Vale la pena enfatizar nuevamente que no todos los problemas públicos ameritan una acción legislativa, sino solamente los que se relacionan con una regulación deficiente, confusa, obsoleta o con vacíos.
Populismo normativo
El populismo normativo principalmente se ha tornado común en los países de América Latina de corte presidencialista y con parlamentos unicamerales, porque se confunde el rol técnico y político de los legisladores. En especial la necesidad de los legisladores de elevar su percepción positiva ante sus mandantes, ha incidido en que las propuestas legislativas se presenten de manera dispersa y desarticulada originando una crisis en la ley y reduciendo la eficacia de la norma a su sentido simbólico. La labor de la función legislativa en estos casos es fortalecer sus Unidades Técnicas de Legislación, las que son llamadas a establecer controles previos y generar recomendaciones para que el rol del legislador no caigan en los errores comunes derivados de las ofertas de campaña electoral.
Hiperlegislación y parcelación legislativa
Existe una íntima conexión entre el populismo y el exceso de legislación, puesto que el legislador adopta con el ciudadano un rol de benefactor con la finalidad de solucionar problemas coyunturales o inmediatos. No obstante el único producto que puede ofrecer un legislador es una norma o una reforma normativa cuya ejecución o implementación no depende de él. En muchas ocasiones el ciudadano no tiene claro la función del legislador y por ello asimila a los parlamentos a funciones que corresponden a otros poderes del Estado (Ejecutivo o Judicial).
América latina atraviesa una problemática que se relaciona con la reivindicación de más derechos en el plano laboral, en salud, en derechos de las mujeres, animales y medio ambiente. Esto causa que la actividad legislativa se enfoque en puntos específicos dentro de esas temáticas y como consecuencia exista un exceso de proyectos de ley relacionados con dichas materias. En el Ecuador por ejemplo el grave problema de la delincuencia ha traído como consecuencia la presentación simultánea y sucesiva de más de una veintena de proyectos reformatorios al Código Orgánico Integral Penal cuyo objeto es el aumento de las penas de cierto tipo de delitos que se encuentran altamente puntuados como de mayor cometimiento en las estadísticas policiales. El resultado es que la Asamblea Nacional debe sustanciar proyectos con un objeto y finalidad iguales pero cuyo articulado es distinto dependiendo de la rigurosidad de la técnica legislativa que el legislador ha aplicado. Esto acarrea una congestión en las Comisiones Legislativas que tramitan los proyectos relacionados con justicia y normativa penal por el gran tráfico legislativo que tienen debido a la dispersión normativa. Las Comisiones legislativas ciertamente gastan recursos humanos y tiempo en acumular los proyectos, armonizarlos, sintetizarlos y buscar un texto consensuado.
También hay una tendencia de los legisladores a presentar proyectos sobre garantías constitucionales ya legisladas que es consecuencia de la parcelación normativa y el distinto enfoque que pueden tener grupos ciudadanos específicos sobre el catálogo de derechos reconocidos en la Constitución. El legislador siente que representa o es interlocutor a nombre de las exigencias de grupos específicos como mujeres, defensores de los derechos de los animales y medios ambientales entre otros, incluso como un mecanismo de limitación del poder ejecutivo, sin considerar la relevancia del mismo a la hora de la promulgación y publicación del proyecto.
El problema de los contrapesos con el ejecutivo en materia normativa influye notablemente en la dirección de la agenda legislativa. Una mayor armonía con el ejecutivo en proyectos de ley de consenso aseguran una menor producción normativa dispersa por parte de la Función Legislativa y al revés la conducen a una vorágine de proyectos de ley que caen en la dispersión normativa a pretexto de ampliar el catálogo de derechos constitucionales de los ciudadanos.
En las democracias presidencialistas cuando el control de la Asamblea es de un partido distinto al del Gobierno, al parecer la producción de la norma también se experimenta como una guerra entre los poderes y se exacerba el problema de su eficacia y su verdadero rol. La función legislativa suele interpretar el hiper garantismo como una forma de limitar el poder del ejecutivo y la función ejecutiva suele culpar a la Función Legislativa de no avanzar en normativa que permita una mejor aplicación de las facultades del Ejecutivo. En un estudio efectuado por Víctor Lapuente Giné. (Nuffield College, Universidad de Oxford e Instituto Juan March, Madrid) titulado ¿Por qué algunos países sufren exceso de regulación?, el autor ha concluido que el legislativo, en una situación de un solo jugador con veto, regulará de manera óptima sin introducir un exceso de regulación que limite la discreción de un ejecutivo que está en manos del mismo partido. En cambio, el legislativo optará por un exceso de legislación cuando, enfrentado con un ejecutivo en manos de otro partido (que definimos como situación de dos jugadores con veto), los costes de introducir un exceso de procedimientos administrativos en la ley no sean demasiado elevados y, siempre y cuando, el sistema judicial sea lo suficientemente ineficiente como para que la lotería de la corrupción tenga valor esperado positivo para el ejecutivo.12
Éxito legislativo
Mercedes Garcia Montero en su ensayo titulado “La actividad legislativa en América Latina: sobre el papel reactivo y proactivo de Presidentes y Parlamentos” también sostiene que el peso de cada uno de los Poderes sobre la actividad legislativa de los Parlamentos latinoamericanos es captado a partir de dos indicadores basados en Alcántara et al. (2005b): “éxito legislativo” y “participación legislativa”.
El “éxito legislativo” hace referencia a la relación que existe entre el número de iniciativas presentadas por el Ejecutivo o el Legislativo con la cantidad que finalmente es aprobada (Alcántara et al. 2005b: 99). Se trata de dar cuenta del éxito en la proposición de leyes de ambas ramas de Poder. Este es el indicador que aparece con mayor frecuencia en los diferentes estudios. Sin embargo, su utilización simple puede exagerar el peso del Ejecutivo sobre la actividad legislativa porque (…), es habitual que los diputados presenten una gran cantidad de proyectos de ley, muchos de los cuales son para “agradar a votantes o grupos de interés” (Mollinelli et al. 1999: 97), teniendo una baja probabilidad de ser aprobados. A pesar de ello, los legisladores los presentan siendo instrumentalizados para hacerse visibles ante sus electores. El Ejecutivo, por el contrario, introduce una menor cantidad de proyectos, analizando previamente la posible reacción del intervienen en el proceso legislativo especialmente en el marco de las democracias latinoamericanas es fundamental para encontrar soluciones duraderas a problemas recurrentes.
Análisis del sistema legislativo ecuatoriano
El proceso de producción de leyes se ha definido como un iter que tiene lugar entre los formadores de normas; los sujetos pasivos de la ley (a quienes está dirigida); el sistema jurídico en razón de la materia y la especialidad del que forma parte la nueva ley; los fines, objetivos o metas que se persiguen con la elaboración de las leyes y los principios axiológicos que justifican dichos fines. Esta comunicación entre diversos sujetos y objetos llevan a posiciones tanto de carácter político como estrictamente legislativo, por lo que es importante tener en mente los dos tipos de problemas en la actividad legislativa: políticos y legislativos. Los primeros, como destacan Alchourrón E Bulygin (Alchourrón, E. Bulygin, Normative systems, Springer, Wien, 1971) están vinculados con cuestiones de carácter valorativo sobre decisiones de política en general, que expresan la persecución de ciertos fines, valores y la formación de incentivos para inducir a estrategias concretas de intercambio político y económico. Los segundos, de carácter legislativo, están asociados con usos lingüísticos y cuestiones jurídico-formales. Por otra parte, los actores responsables del diseño del sistema jurídico (burocracia y legislaturas) y de los destinatarios de la legislación (gobernados), actúan bajo ciertos incentivos y estrategias persiguiendo fines concretos. Su conducta está restringida por el marco normativo en vigor, que es un bien público sobre el que pueden llevarse a cabo procesos de intercambio. Por tanto, en aras de maximizar, los gobernados demandarán ciertas instituciones, con las cuales esperan obtener beneficios y reducir costos de transacción, y quienes crean las leyes proveerán de aquellos arreglos institucionales que permitan mantener el orden público dentro del cauce acordado para el desarrollo económico, político y social. Los poderes del Estado tratarán de alcanzar sus objetivos a los costos más bajos posibles, pero también buscarán maximizar su estabilidad y poder público.
Alchourrón E Bulygin, describe la interacción de los componentes y sujetos que intervienen en el diálogo del iter legislativo siguiendo la lógica del utilitarismo. En pocas palabras el autor afirma que existe un consenso entre los formadores de la ley, los beneficiarios y el estado para lograr una norma que maximice el beneficio de todos dentro de los roles que tienen asignados. Este mecanismo ideal está muy lejos de lo que pasa en la práctica. En el marco del populismo normativo latinoamericano el formador de la ley se ha transformado en un ofertador de normas sin tener en cuenta el contexto y los límites de su rol por lo que suele promocionar a través de leyes, resultados con soluciones finales a problemas cuya ejecución corresponde al ejecutivo. Por otro lado, lo legitimados pasivos o sujetos de la norma no suelen tener consenso sobe los costos y beneficios de reclamar los mismos privilegios al mismo tiempo lo que genera una división en los intereses que exigen y que a la postre son imposibles de satisfacer. En resumen, tenemos sujetos de normas que buscan todos los mismos privilegios o garantías con enfoques que buscan una ventaja económica, lo que agota la posibilidad de que pueda tener algún grado de sostenibilidad dichas propuestas. Por ejemplo, si todos los gremios laborales (maestros, trabajadores del sector público, trabajadores de empresas públicas, amas de casa, entre otros) reclamaran una jubilación especial anticipada y diferenciada sería imposible para el estado cumplir o sostener una normativa de tal naturaleza
En el contexto de lo que ocurre en Ecuador y América latina lo que encontramos actualmente en este juego de roles son iniciativas normativas que tienen objetos cuyos intereses carecen de consenso con el resto de las partes involucradas en el procedimiento de formación de la Ley, volviendo conflictivo e impredecible el desenlace de la norma.
Se han clasificado estos errores que se producen en el sistema legislativo ecuatoriano en 3 tipos: errores en la ideación; en la redacción y en la sustanciación.
En los errores en la ideación de un proyecto se suelen encontrar los que se relacionan con el objeto del proyecto y la unidad de la materia y los que se relacionan con la invasión de las competencias de otros poderes.
El principio de unidad de materia está regulado en la Constitución del Ecuador cuando dispone que “los proyectos de ley deberán referirse a una sola materia”. Además, la Ley Orgánica de la Función Legislativa prevé que el Consejo de Administración Legislativa “verificará el cumplimiento de ciertos requisitos, entre otros, que los proyectos de ley se refieran a una sola materia, sin perjuicio de los cuerpos legales a los que afecte”. A esto se añade que, de cierto modo, el significado o contenido de lo que constituye la unidad de la materia, como principio legislativo, es bastante impreciso, pues la realidad que se pretende regular mediante ley no siempre viene determinada por una sola materia. Es el legislador quien acopla dicha realidad a la especificidad de una materia o disciplina perteneciente al mundo de las ciencias en general, ya sean sociales, naturales u otras. En pocas líneas, se puede decir que la unidad de la materia es un principio que delimita el desarrollo temático de la ley, en el sentido de que regula aquellos aspectos comunes a un área o problema específico. La Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional en su artículo 116 establece que la Unidad de la materia comprende la conexidad entre la exposición de motivos, los textos originales y definitivos.
La Corte Constitucional en varias sentencias ya ha definido lo que debe considerarse como unidad de la materia, pero cabe referirme a una que analiza con profundidad los elementos de la Unidad de la Materia:
(Sentencia 032-21-IN/21) 29. El principio de unidad de materia tiene como fin racionalizar las prácticas legislativas (…) la discusión de un proyecto de ley debe concentrarse en una materia más o menos delimitada para que la discusión no se disperse, lo que puede afectar la racionalidad y razonabilidad de la legislación resultante (…). A la hora de juzgar (…) la falta de conexidad [dentro del principio de unidad de la materia] no debe tenerse en cuenta exclusivamente dicho principio [unidad de la materia], sino que es preciso atender también a otros principios constitucionales que lo delimitan (…) [porque] se podría restringir la potestad de la Asamblea Nacional para tramitar proyectos de ley (…) El grado de conexidad material exigible en un caso concreto dependerá, entonces, del examen de proporcionalidad entre la unidad de materia y otros principios constitucionales (…) Respecto (…) [del] (…) “juicio de constitucionalidad por presunta violación al principio de unidad de materia verificará la existencia de una relación de conexidad entre la norma cuestionada […] y la materia respectiva, haciendo un control de intensidad intermedia que garantice las competencias legislativas en la construcción de la norma, a la vez que resguarde el principio de unidad de materia legislativa”. Esta intensidad intermedia en el examen de proporcionalidad implica que, al analizar la conexidad entre todas las disposiciones de la ley demandada, esta Corte deberá cuidarse “de no aplicar criterios tan laxos como para justificar cualquier tipo de conexidad, aun si esta no sea razonable, o aplicar criterios tan rígidos como para excluir conexidades razonables”, por lo que dicho principio “solo resultaría vulnerado cuando un precepto de que se trata se muestre objetiva y razonablemente ajeno al contenido temático de la ley que hace parte”. Por todo esto, “una concepción estricta del principio de unidad de materia no es constitucionalmente adecuada”, sino una concepción intermedia. (…) lo constitucionalmente debido es que esta Corte observe una deferencia mayor hacia el legislador democrático y que, en consecuencia, parta de una concepción intermedia del principio de unidad de materia, según la cual, es suficiente que haya una relación al menos plausible entre el contenido de las disposiciones de una ley para que el principio de unidad de materia se satisfaga (…) [L]a relación al menos plausible que debe haber entre todas las disposiciones de la ley [debe] ser, con arreglo al (…) artículo 116 de la LOGJCC, “de carácter temático, teleológico o sistemático” (…) [L]a conexidad temática debe establecerse a partir de las conexidades teleológica o sistemática. Según la primera, las disposiciones de una ley [la teleológica] guardan conexidad mutua si están orientadas a la consecución de uno o varios fines. Según la segunda [la sistemática], las disposiciones de una ley guardan conexidad sistemática si su contenido da lugar a un conjunto coherente de reglas, principios y valores jurídicos. (…)
La Corte Constitucional no establece un modelo rígido para examinar la unidad de la materia de un proyecto de Ley, pero lo ata a un núcleo o temática central. No obstante encontramos en la técnica legislativa las denominadas leyes de reforma múltiple –leyes trole o leyes ómnibus que reforman varias leyes– o en las que contienen preceptos ajenos a la materia que constituye su objeto. El título no suele reflejar su contenido ni puede hacerlo por ser heterogéneo, de manera que resulta imposible prever, y difícil detectar, por el título, que la ley incluye una norma reguladora de una materia determinada. Este tipo de normativa es un claro ejemplo de la transgresión de dicho principio.
Otro de los errores más comunes de los legisladores es la invasión de las competencias de otros poderes cuyas iniciativas se encuentran bajo reserva. En Ecuador las iniciativas en materia económica o tributaria son competencia del ejecutivo, no obstante, el legislador constantemente presenta proyectos con un claro contenido económico. Es decir que impacta el gasto público o se arroga funciones tributarias o económicas bajo reserva tales como (exoneración de impuestos, reformas de políticas bancarias o crediticias).
¿Puede entonces el legislador presentar proyectos que involucren cierto financiamiento?
Es evidente que si, siempre y cuando especifique las fuentes de donde nace la viabilidad presupuestaria. No obstante, no hay que confundir la invasión del legislador en competencias exclusivas del ejecutivo con la obligación que tiene el mismo legislador de identificar a las fuentes presupuestarias en los cuales descansará la implementación de su proyecto de ley. La Corte Constitucional en su sentencia de inconstitucionalidad contra la ley orgánica de educación intercultural (Sentencia 32-21-IN/21 y acumulados) ha establecido que dentro de los componentes de un proyecto de ley el legislador debe identificar las fuentes de financiamiento. La Corte Constitucional al resolver dicha acción estableció algunos parámetros sobre la responsabilidad de la función legislativa en sustanciar normativa que no tiene sustento económico:
Esta Corte observa que la señalada regla de trámite legislativo y, por tanto, el principio de sostenibilidad de la seguridad social, han sido vulnerados en el procedimiento de formación de la ley impugnada por las siguientes razones: 75.1. De la revisión del expediente de creación de la ley impugnada, este organismo constitucional verifica que no existieron estudios que identifiquen las fuentes de financiamiento del nuevo régimen de jubilación para los referidos docentes ni tampoco el impacto financiero que esta modificación ocasionaría en el sistema de seguridad social ecuatoriano. De hecho, la propia Asamblea Nacional ha reconocido que no contó con los estudios actuariales para la creación de ese beneficio prestacional.
La establecida transgresión del deber de contar con estudios actuariales actualizados y específicos para la creación del régimen especial de jubilación para los docentes del Sistema Nacional de Educación y, por consiguiente, del principio constitucional de sostenibilidad previsional amenaza también el derecho a la seguridad social de las personas beneficiarias de la prestación de jubilación, pues un desfinanciamiento del fondo de pensiones pone en riesgo la continuidad de dicha prestación. 77. Por consiguiente, esta Corte considera que el procedimiento de aprobación del artículo 12 letra t y de las disposiciones reformatorias segunda, tercera y cuarta de la ley impugnada, referentes al acceso a la jubilación especial de los docentes del Sistema Nacional de Educación sin límite de edad, inobservó los artículos 368 y 369 de la Constitución, así como los precedentes establecidos en las sentencias 83-16-IN/21 y 23-18-IN/19, antes citadas.
- Como en ocasiones anteriores, esta Corte Constitucional considera que hay razones para deplorar que los órganos colegisladores (Asamblea Nacional y Presidencia de la República) omitan el cumplimiento de su deber de garantizar el principio de sostenibilidad previsional y, en particular, de contar dentro del trámite de formación de la ley con estudios actuariales actualizados y específicos que apoyen la creación de nuevas prestaciones del Sistema de Seguridad Social. Ese tipo de práctica política carece de seriedad, ya que promueve el desarrollo de los derechos sociales de la población solamente de manera ilusoria, defraudando las aspiraciones legítimas de los asegurados. Así ocurre, en este caso, con los docentes del Sistema Nacional de Educación, un gremio que merece gozar de las mejores condiciones laborales posibles, no solo por su dignidad de personas, sino porque así lo exige el pleno desarrollo del derecho fundamental a la educación.
En los errores de redacción encontramos con aquellos que provienen de la falta de técnica legislativa. En específico la Ley Orgánica de la Función Legislativa en su artículo 56 le confiere el análisis a la Unidad de Técnica Legislativa de una serie de aspectos tales como las normas legales vigentes que se verían afectadas o deberían derogarse o reformarse con la aprobación de la norma propuesta, el uso adecuado del lenguaje empleado (tanto en la forma gramatical como en que no sea discriminatorio), el impacto de género de las normas sugeridas, y la estimación del costo que podría provocar la implementación de la norma. En la constatación de estos requisitos se observan usualmente los siguientes problemas: Indeterminación del proponente del proyecto de ley como iniciativa legislativa; Indeterminación del propósito del proyecto de ley respecto a la falta de especificidad de la norma existente, cuando se trata de un proyecto de creación, derogación, reforma o interpretación de la ley; En la exposición de motivos existe oscuridad o falta de explicación de los motivos que justifican la necesidad del proyecto de ley; En los considerandos, falta de especificación de las normas constitucionales que se consideran para fundamentar la pertinencia del proyecto de ley; En la estructura del proyecto de ley, falta de organización normativa técnica y secuencial de las disposiciones; La redacción del texto del articulado no siempre es claro ni comprensible; omisión de disposiciones que derogan o reforman otros cuerpos normativos; Falta de la disposición final sobre la entrada en vigencia de la ley; Falta de empleo de lenguaje no discriminatorio; Falta de inclusión del impacto de género de las normas sugeridas; Falta de valoración del impacto económico de la implementación del Proyecto de Ley.
En los errores de sustanciación, podemos encontrar en lo principal la falta de precisión u omisión en la presentación de las observaciones dentro de los debates en las Comisiones Especializadas permanentes u ocasionales.
No hay que olvidar que a diferencia del modelo legislativo del anterior Congreso Nacional del Ecuador la labor legislativa de la actual Asamblea descansa sobre el trabajo de las Comisiones. Las Comisiones son órganos constituidos en el seno de la Asamblea Nacional para preparar el trabajo del Pleno.
Las Comisiones especializadas permanentes intervienen en la tramitación legislativa elaborando informes sobre los proyectos de ley que someten al Pleno. Los proyectos son remitidos por el CAL a una u otra Comisión en función de la materia. Es en estas instancias donde se recogen las observaciones de la ciudadanía o de los sectores interesados para posteriormente elaborar un informe para primer debate con el texto a ser debatido. Hay que señalar que una vez que el proyecto pasa a la Comisión le corresponde al legislador fundamentar la justificación de su proyecto de manera verbal ante los integrantes de la Comisión.
Este es el primer contacto del proponente del proyecto con la Comisión especializada y deberá en lo posible el legislador argumentar debidamente para justificar el interés del proyecto. En muchas ocasiones el legislador omite este tipo de fundamentación verbal eliminando una parte importante del debate legislativo. Por otra parte, hay que recalcar que no siempre los legisladores proponentes pertenecen a la Comisión en la cual se tramita el proyecto de ley. En esos casos si el legislador no realiza el seguimiento del proyecto es probable que el mismo se estanque o se pierdan los aportes de la ciudadanía y de los sectores interesados en el mismo, lo que limitaría su entendimiento sobre las posibles observaciones que se han presentado al texto original.
La situación es mucho más compleja cuando presentan proyectos de ley para sustituir completamente un código vigente, ya que por la extensión del articulado en algunas ocasiones estos textos son archivados debido a que los integrantes de la Comisión que sustancian el proyecto no tuvieron el tiempo suficiente para hacer las observaciones de los textos. En ese sentido el legislador requiere tener una mayor interacción y armonía con la Comisión que conoce el proyecto a efectos de tener claro cual es el texto de ley que ha pasado para el primer y segundo debate al pleno de la Asamblea
Reflexiones finales ¿Hacia dónde vamos en materia legislativa en el Ecuador?
La crítica hacia la calidad y producción legislativa de la Asamblea del Ecuador, ha sido feroz en los últimos años. En especial la ausencia de una normativa transformadora y los constantes vetos del ejecutivo, han hecho repensar el papel de la legislatura ecuatoriana. La proposición de volver al bicameralismo ha vuelto como una opción válida para sustituir la deficiente calidad de las normas en el país. No obstante, hay que recordar que en la República del Ecuador desde 1837 hasta 1970, todos los legislativos eran bicamerales compuestos por la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados, cada uno con su presidente.
Las sesiones del legislativo eran usualmente anuales, por lo que en cada sesión se escogían a nuevas autoridades de ambas cámaras, igualmente cuando se convocaban a sesiones extraordinarias. Los presidentes mantenían sus cargos hasta la elección de uno nuevo. En la Constitución de 1979 Ecuador adoptó la forma del unicameralismo como solución al problema de la burocracia legislativa y a las pugnas entre el senado y la cámara de diputados.
Nolte (Nolte, 2002: 16) ya ha indicado que los riesgos del bicameralismo se relacionan con el inmovilismo político, al existir mayorías no-congruentes en ambas cámaras, fenómeno también conocido como deadlock o gridlock; El retraso, ineficiencia y duplicidad en el proceso legislativo, sobre todo en épocas de emergencia política; El costo económico de sostener dos cámaras; y La existencia de dificultades de representación democrática de los líderes políticos, a raíz de la difuminación de la responsabilidad política en contextos de mayorías no congruentes.
En el Boletín de la Asesoría Técnica Parlamentaria de julio del 2020 del Congreso Nacional de Chile se hace un resumen sobre las ventajas y desventajas del sistema unicameral y bicameral en América Latina y países de la OCDE en relación a la producción legislativa. Los bicameralismos tendrían ventajas como la opción de representar diversos intereses en cada cámara; el aporte al mecanismo de pesos y contrapesos; la contribución a una mayor calidad de la producción legislativa; y la generación de resultados legislativos más consistentes en el tiempo. A su vez, las ventajas asociadas a los unicameralismos, se vincularían, a con una mayor facilidad de expresar la voluntad general de la ciudadanía, mediante un solo esquema de representatividad; la generación de ahorro en materia de tiempo legislativo y recursos económicos; la maximización de recursos investigativos en los temas de la tabla legislativa; y una mayor fortaleza frente al Poder Ejecutivo.
No obstante, en el caso de Ecuador, no existe ningún estudio científico o comparado divulgado que permita concluir que, en el periodo de bicameralidad en el Congreso Nacional del Ecuador, se elevaron los índices de producción y calidad legislativa. En consecuencia, no se puede concluir de manera objetiva que el regreso a la bicameralidad fortalecería la calidad y producción de normas.
Tampoco el condicionar la elección de asambleístas a cumplir requisitos de probidad y trayectoria es una solución al problema de la legitimidad. Por un lado, existe jurisprudencia constitucional ecuatoriana e interamericana que establece que tal tipo de requisitos se convertiría en una restricción indebida al derecho a elegir y ser elegido y por otro lado la experiencia de tener funcionarios de elección popular con probidad y trayectoria reconocida como el caso de los consejeros del CPCCS tampoco ha funcionado para resolver el problema de la corrupción y de la eficiencia de dicha institución.
El control electoral de los ofrecimientos de los candidatos a Asambleístas en campaña, tampoco puede resolver el fondo de la cuestión, pues el rol del CNE en ese aspecto solo se limita a cuestiones formales como la constatación de la presentación del plan de trabajo del candidato. -La solución debe pasar por un fortalecimiento de las unidades técnicas de asistencia parlamentaria que son las que pueden guiar la correcta redacción de la normativa en curso y ejercer un control previo de los proyectos que se presentan. Valdría la pena también una reforma a la Ley Orgánica de la Función Legislativa en Ecuador que permita fortalecer a las Comisiones permitiendo tener unidades independientes de expertos o asesores legislativos de carrera, especialmente en aquellas que tienen una concentración alta de carga legislativa. –
Autor: Ab. Jorge Sosa Meza
Master en Derechos Fundamental